如何才能让排污单位自行监测发挥应有的作用

核心观点:1、应强化激励处罚机制,促进排污单位提供真实性监测信息;2、政府的监管重心应从监管排污向监管排污和监管自行监测行为并重转变。

核心观点:

1、应强化激励处罚机制,促进排污单位提供真实性监测信息;

2、政府的监管重心应从监管排污向监管排污和监管自行监测行为并重转变;科学设计信息公开内容和方式,为社会监督和公众参与提供便利条件。

排污单位自行监测是排污许可制度的重要组成部分,是落实排污单位主体责任的重要举措,是支撑排污许可证后监管的重要载体。与政府部门主导的监督性监测相比,排污单位自行监测的基础相对薄弱,社会各方的认识程度、开展的广泛性、监测过程和数据的质量控制都处于较低水平。排污单位自行监测的实施质量,直接决定了排污制度实施效果。本文从排污单位自行监测发挥作用的关键要素分析入手,分析影响自行监测发挥作用的制约因素,并就如何推荐自行监测并发挥应有的作用,提出相关建议,以期为推进自行监测的研究和发展提供借鉴。

一、自行监测发挥作用的关键要素分析

(一)让排污单位“测起来”,为自行监测发挥作用提供基础

排污单位依法依规开展监测,是自行监测发挥作用的前提。长期以来,说清污染源排放状况的主要责任由环保部门承担,而环保部门的力量有限,推进排污单位自行监测,有利于全面掌握排污情况,可为清晰界定各方责任提供基础,促使各责任主体承担应有的职责,推进排污单位自行监测是社会发展的需要。排污单位通过自行监测,可以充分掌握在生产、停工、调试等生产阶段的污染排放情况,为“说清”污染源排放状况提供条件。

(二)把自行监测“管起来”,为自行监测发挥作用提供保障

排污单位高质量开展自行监测,是自行监测发挥作用的基础。要保证自行监测质量,就必须加强对自行监测活动的监管,检查排污单位的监测方案是否符合管理要求,监测活动是 否严格按照监测技术规范和技术方法执行,监测过程是否有严格的质量控制。只有对自行监测全过程加强监管,确保监测数据的有效性,才能保证其能够应用于各项管理活动。

(三)把自行监测数据“用起来”,为自行监测发挥作用提供动力

只有充分应用自行监测数据,才能确保自行监测有生命力,才能促进自行监测的不断完善。自行监测数据可以在多个层面进行应用。

首先,在环境管理中加以应用。 在排放监管、排放量核算等各项管理活动中对自行监测数据进行甄别性应用,让排污单位自行监测数据真正发挥作用,既提高自行监测的实效,也促进排污单位积极开展监测。

其次,应用于公众参与和监督。公众是社会共治环境治理体系的重要主体,公众参与的基础是及时获取信息,而自行监测数据是反映排放状况的重要信息。社会的变革为公众参与提供了外在便利条件,为了提高自行监测在环境治理体系中的作用,就要充分利用当前发达的自媒体、社交媒体等各种先进、便利的条件,为公众提供便于获取、易于理解的自行监 测数据和基于数据加工而成的相关信息,为公众高效参与提供重要依据。

利用生态环境大数据分析加强自行监测数据的应用。自行监测数据承载了大量污染排放和治理信息,通过大数据分析,挖掘污染治理和排放规律,可为科学制定环境管理政策提供 参考。

二、制约自行监测发挥作用的主要因素分析

2013年,原环保部组织编制了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》,大力推进企业开展自行监测。2014年以来,陆续修订的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》明确了排污单位自行监测责任和要求。尽管法律已经明确了排污单位开展自行监测的法律责任,但从实际情况来看,除了国控重点企业自行监测开展情况相对较好外,其他排污单位自行监测开展情况并不理想。即便是自行监测开展情况相对较好的国控重点企业,也存在监测点位、监测指标覆盖不全,监测频次不够合理的问题。归纳起来,造成这种状况的主要原因有以下几点:

(一)企业对自行监测的认识转变需要时间

以政府为主导的单一化管制型环境治理模式下,企业已经习惯了由管理部门来判定其排放状况,对于非行政要求的工作,普遍缺乏主动开展的意愿。

企业是追求利润最大化的,超标排放、偷排偷放可以节省污染治理成本;瞒报排污量信息有利于减少排污税费,给企业带来实际的好处。在命令型环境政策手段下,企业总是倾向 于瞒报、不报污染排放信息。在“猫捉老鼠”式的监管模式下,为了减少环保处罚,企业更习惯于瞒天过海,掩盖污染治理和排放糟糕的表现。同时,由于对各类超标或违法排污的行为界定不够清晰明确,处罚标准不够细致,导致企业更倾向于减少“暴露问题”,从而最大限度降低处罚风险,但也因此会产生大量不够真实的监测数据,造成排放状况良好的假象,误导决策。当监测数据出现争议时,大多数企业不敢跟管理部门“对质”。因此,虽掌握大量监测数据,却无法争取自己的权利,致使企业监测的动力大大降低,也无法真正发挥自行监测的意义。

(二)有关单位对自行监测的监管不够到位

长期以来,政府部门对排污单位的管理主要限于排污状况和治理行为,自行监测的监管几乎处于空白的状态。排污单位自行监测数据质量控制监管体系也基本处于空白。尽管相关规定要求排污单位需将自行监测方案报送环境保护主管部门备案,将监测结果在环保部门指定的网站上公布,但环保部门尚未对其监测过程及监测结果开展监督检查,排污单位监测数据质量尚处于未监管的状态。自行监测数据用于环境管理的基础仍然有待加强。目前,针对排污单位自行监测监督检查的管理规定和技术文件几乎为空白。通过检查哪些关键内容才可以对企业自行监测数据质量进行有效的控制,如何开展相关检查,这些都有待进一步研究和明确。

(三)企业自行监测数据的法定地位有待明确

自行监测数据的法定地位,如何在环境管理中进行应用,并没有得到明确,自行监测数据是否可以作为执法依据、是否可以作为判断企业依证排污的证据尚存在很大争议,自行监测数据在环境管理中的应用更是十分不足,并没有从根本上解决排污单位在环境治理体系中监测缺位现象。如果不能合理界定自行监测数据的法律地位,就无法对自行监测数据进行有效应用,这就影响了自行监测数据支撑环境管理的意义。

(四)污染源环境信息公开的内容形式有待科学设计

加强公众参与是充分发挥自行监测作用的重要手段,然而污染源监测相对专业,需要加强研究,将复杂的污染源监测数据转化为公众可理解的环境信息。目前自行监测数据公开方式较为简单,仅是简单机械的公布所有监测数据,除了能够通过计算得到单个时间点的单项污染物指标是否超标外,无法获得更有价值的信息。为了提高信息公开的效果,让公众真正高效参与,就需要对信息公开进行科学设计。如何公开,公开什么内容,如何能够将长时间序列、多污染因子的信息整合成为某一项简单易操作的指数信息,如何体现行业特征、地区特征,这些信息如何与区域环境质量、管理水平相结合,这都是目前信息公开尚未解决的问题。

三、促进自行监测发挥作用的相关建议

(一)强化激励处罚机制,促进排污单位提供真实监测信息

近几年自行监测改革力度很大,排污单位自行监测上升到前所未有的地位。与此同时,自行监测数据质量能否保证,自行监测在环境监管中能否发挥作用也广受关注。在这样的大环境下,排污单位是否能够提供真实的监测信息,真正参与到环境治理体系中来非常关键。如果排污单位刻意隐瞒真实信息,或者不敢以高质量监测信息有效发声,那么自行监测必然无法在环境管理中发挥作用,自行监测的改革就会以失败而告终。

因此,应加强自行监测的激励和处罚。对于严格按照规范开展自行监测的,应明确质量较高的自行监测数据在环境管理中的应用方式,使保证监测数据质量、提供真实监测信息的排污单位受益,能够真正参与到环境治理体系中来,从而为推动多方共治的环境治理体系发展提供条件。对于未按要求开展监测的,依法进行处罚;对于监测过程不规范,数据质量不受控的,监测数据不得应用于管理。同时,定期公开自行监测监督检查情况,并将自行监测开展状况与环保税征收、企业信用评级等挂钩。

(二)政府的监管重心应从监管排污向监管排污和监管自行监测行为并重转变

在自行监测广泛开展、充分发挥排污单位主体地位的大环境下,政府部门的管理模式也应发生相应的改变。就排放监管而言,以往政府部门的重心在于监管排污本身,无论是对生产状况、治理设施运行情况的检查,还是对末端排放的监测,其主要目的是在于判定排污单位是否依法治污、达标排放。排污单位自行监测、自证守法之后,政府部门应同时加强对自行监测行为的监管,通过监督管理促使企业依法依规开展自行监测。通过对自行监测行为的监管,可以对企业产生持久的威慑力,可获得有效的监测数据积累,为各项管理和大数据分析提供数据基础,从而产生更大的社会和环境效益。

具体来说,管理部门监管重点可包括以下两个方面:

⭐首先,加强自行监测实施情况的监督检查。重点检查监测方案是否全面合理,是否依照监测方案开展监测,监测活动是否有质量控制措施。

⭐其次,加强自行监测数据质量监督检查,包括监测活动规范性、信息全面合理性。

(三)科学设计信息公开内容和方式,为社会监督和公众参与提供便利条件

面对如此量大面广、数据量庞大的自行监测数据网络,除了从信息获取便利性上加强研究和设计外,还应该加强对信息公开内容的研究和设计:

⭐单个企业层面,同时公布企业的原始监测结果和本企业长时间尺度的监测统计信息;

⭐从行业和区域层面,加强对监测数据与行业、区域的经济、社会等其他信息的关联指标发布。

⭐除此之外,开发污染源监测指数信息,用1~2个便于理解的综合性指标总体反映一个企业、一个行业、一个区域的污染源排放状况和监测开展状况,从而对公众参与提供一个明确的、直观的信号。

(四)与排污许可制度融合,支撑排污许可证后监管

排污许可制度的实施,有力推动了排污单位自行监测的实施,也为强化排污单位的自行监测监管提供了基础。各地应牢牢把握排污许可制度实施的契机:

⭐把排污单位自行监测的监督管理作为排污许可证后监管的重要内容;

⭐对自行监测开展情况、自行监测实施质量加强监督检查,监督检查结果作为评价依证排污状况的重要方面;

⭐并结合结合排污许可证信息公开,优化自行监测信息公开。

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