走出安全生产教育培训与考核的怪圈

安全生产管理的三大基本措施中,教育培训是一项重要内容。从某种意义上来讲,教育培训较安全管理、安全技术二项措施来讲显得尤为重要。教育培训的实施离不开考核。因此认真探讨安全生产教育培训与考核,对于促进安全生产管理水平的提高很有意义。

新形势下安全生产教育培训的重大变化

——解读安全生产法关于安全生产教育培训的重大变化,阐述分析以企业为主体安全生产教育培训的新思路、新模式、新方法。

本次修改的《安全生产法》中有关安全生产教育培训与考核的内容增加了不少,如生产经营单位主要负责人职责由原来的六条增加到七条,增加的内容就是安全生产教育培训;生产经营单位主要负责人和专职安全生产人员的考核,特种作业人员的考核也有新的提法。因此本次修改的《安全生产法》中,企业安全生产教育培训与考核最为引人关注。

一、安全生产教育培训与考核中存在的问题

我们会经常听到一些企业的管理人员抱怨工人不懂安全生产操作基本知识、安全生产意识不高,而我们一些安全生产监督管理部门又会抱怨现在企业管理人员管理水平差、素质不高等。一旦发生生产安全事故,有关部门首先就会看事故单位有没有资质,管理人员和操作人员有没有上岗证书或资格证书,如果没有证书的话,该企业或有关人员将受到更加严厉的处罚。企业有关人员有没有接受教育培训、有没有取得有关考核合格证书已成为人们非常关注的问题,似乎大家都重视安全生产教育培训与考核工作。

但是安全生产教育培训与考核的实施情况又如何呢?当前有这么些怪现象:说是培训重要,有些企业人员却抱怨工作忙没有时间学习;如果有了时间去学习,不少人员参加学习后又抱怨没有学习到什么东西,或者云里来雾里去不知学到什么东西,但他们都能拿到一个像模像样的所谓的培训合格证书或考核合格证书等证书;多数企业抱怨,现在是“能考试、拿到证书的不能干活,能干活的不会考试、拿不到证书”;更有甚者,现在有的地方什么都要证,有的证书与实际要求相差甚远,如建筑施工中登入吊篮从事建筑立面的作业操作人员,个别地区的有关部门也要求有吊篮操作特种作业证书;如果想要证可以通过花钱的方式取得证书而不要亲自参加培训;在安全生产监督管理中,以压证代替管理,以拥有证书的数量作为申报企业资质或取得生产许可证、施工许可证的“敲门砖”……种种此类现象,暴露了我们现在安全生产教育培训已出现严重的问题。

安全生产教育培训与考核已经入一个怪圈,已远离了安全生产管理初衷,并对安全生产管理产生了越来越大的负面效应,这是一个不可否认的事实。

安全生产教育培训为何会出现这样的局面?任何问题的产生应找根源。我们认为,安全生产教育培训的根源是主体责任问题。不解决安全生产教育培训主体责任问题,安全生产教育培训的诸多问题就难以从根本上解决。

二、安全生产教育培训主体责任

安全生产教育培训主体责任这个问题,在本次《安全生产法》修改中已有明确的界定。

本次修改的《安全生产法》第三条明确指出:“强化和落实生产经营单位的主体责任”、“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。不言而喻,生产经营单位是安全生产的主体责任者,并且在我国安全生产管理体制格局中,生产经营单位负责被正式列入我国安全生产管理体制格局的首位。

生产经营单位是安全生产责任主体,那么就意味着生产经营单位也是安全生产教育培训的责任主体。

我们还是以新修改的《安全生产法》来证明生产经营单位是安全生产教育培训的责任主体。

新修改的《安全生产法》第五条明确规定:“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”。也就是说,生产经营单位主要负责人所承担的职任理应是企业应付的安全生产职责。

新修改的《安全生产法》第十八条明确规定生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责:

(1)建立、健全本单位安全生产责任制;

(2)组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程;

(3)组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划;

(4)保证本单位安全生产投入的有效实施;

(5)督促、检查本单位的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患;

(6)组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案;

(7)及时、如实报告生产安全事故。

其中,“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”是本次修改《安全生产法》中增加的一条。这一修改,更加强调了生产经营单位应当履行安全生产教育培训主体责任,显示了生产经营单位履行安全生产教育培训主体责任的重要性。

因此,安全生产教育培训的责任主体是生产经营单位。生产经营单位就是我们通常所说的企业,即企业是安全生产教育培训的责任主体,这是《安全生产法》所赋予的职责。

三、履行安全生产教育培训主体责任的内在要求

主体责任是一项责任,而且是要负主要责任的责任,这是主体责任的基本概念。

既然是一项责任,它就应与责任的内含挂钩。在安全生产责任相关概念中,解析了责任含义:一是指分内应做的事,二是指分内应做的事未做好应承担的不利后果。简言之,“做什么”与“承担什么”是责任不可分割的两个内含。

安全生产教育培训主体责任的含义就在于:一是安全生产教育培训的实施主体是企业,即具体的安全生产教育培训应由企业自主地来实施,换句话说企业应有安全生产教育培训的主动权;二是在企业在享有安全生产教育培训主动权的前提下,如果安全生产教育培训上存在问题的话,企业应为此后果负责,接受相应的处罚。

回过头来看问题,目前众多的安全教育培训活动企业能自主地实施吗?显然不是的。现在存在一些怪现象,企业必须参加由有关部门指定的培训机构或有关单位组织的教育培训活动,其教育培训费用一分不少,但培训的内容和效果企业几乎难以知晓和掌控。对于指定性的培训,有人理直气壮地说,现在大部分企业没有能力也没有意识主动参加培训的,不强制不行。于是,有关部门以各种方式强制性地要求企业参加他们所指定的各类培训活动。但是,这些培训机构或培训单位所组织的培训效果又如何呢?目前这类培训的实际效果大家是有目共睹的。

不可否认,目前不少企业缺乏教育培训的自觉性,但同时又反映出缺乏教育培训的自主性,现在相当一部分企业实际已失去了教育培训的主动权。在一些地区和部门用行政手段或变相的行政手段强制性地要求企业参加一些培训活动,用被剥夺了企业安全生产教育培训主动权来形容这一行为是不为过。没有教育培训主动权,教育培训出现问题,却要这些企业去承担主要责任,这个道理是说不通的。如某人参加有关部门指定的专职安全生产管理人员培训班,并取得了有关部门的安全生产考核合格证书。从道理上来讲,取得考核合格证书就意味着有关部门核实此人掌握了安全生产管理知识、具备了安全生产管理能力,核准此人可以上岗履行专职安全生产管理人员责任了。但如果此人取证后对安全生产管理要求还是一窍不通,企业用上了这样的人,虽对此负主要责任呢?这就是上述企业埋怨的“能考试、拿到证书的不能干活,能干活的不会考试、拿不到证书”的现象。

因此,安全生产教育培训主体责任中“做什么”与“承担什么”两个内容必须理清,不得随意肢解。企业承担安全生产教育培训主体责任,并享有安全生产教育培训的主动权应该得到落实。只有企业主动承担起安全生产教育培训的主体责任,发挥其主动性和自觉性,企业安全生产教育培训才能真正健康开展。

四、安全生产教育培训考核的主体责任

安全生产教育培训考核是安全生产教育培训的一个重要环节,它是检验安全生产教育培训效果、证明受教育培训对象学习成绩的必要手段,所以安全生产教育培训考核与安全生产教育培训密不可分。

既然安全生产教育培训考核是安全生产教育培训的一个重要环节,那么安全生产教育培训考核应与安全生产教育培训主体责任的要求是有关联的,即企业安全生产教育培训考核的主体责任也应是企业。

企业安全生产教育培训考核的范围应包括企业承担的所有安全生产教育培训的内容,也就是我们通常所说的全员安全生产教育培训,它既包含企业日常安全生产教育培训,如各类管理人员、一线操作工人的教育培训考核,也包括企业主要负责人、专职安全生产管理人员、特种作业人员的教育培训考核。可能有人会对后者提出异议,认为企业主要负责人、专职安全生产管理人员、特种作业人员的教育培训考核主体责任应是政府有关安全生产监督管理部门。而不是企业。为了解答这个问题,必须从安全生产教育培训考核的实质来分析。

前面所述,安全生产教育培训考核是安全生产教育培训的一个重要环节。既然安全生产教育培训考核是安全生产教育培训的一个重要环节,那么将安全生产教育培训考核与安全生产教育培训分离开来,安全生产教育培训就不可能成为一个完整的培训。所以,安全生产教育培训考核的实质就是一种检验安全生产教育培训效果、证明受教育培训对象学习成绩的手段而已,而不是其它。只不过对于特殊的安全生产教育培训考核,有关部门增加了一个监督的环节而已,其安全生产教育培训考核的主体责任还是由企业来承担。就企业主要负责人、专职安全生产管理人员、特种作业人员的教育培训考核而言,它是由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核的一种行政监管手段,其目的是检验企业主要负责人、专职安全生产管理人员、特种作业人员是否按照有关要求掌握了安全生产知识和具备了安全生产管理能力,如果没有掌握安全生产知识或不具备安全生产管理能力,企业应承担其责任,令这类的人员不得上岗,并对对这类人员重新进行教育培训。

树立企业是安全生产教育培训考核的责任主体,有利于解决目前安全生产教育培训存在的一系列困惑。企业不要再埋怨持证人不回干活了,有关持证人员是否能上岗决定权在企业。

本次修改的《安全生产法》对于“企业是安全生产教育培训考核的责任主体”作了较好的注释,在有关安全生产教育培训考核的条款中作了适当的调整,以对应“企业是安全生产教育培训考核的责任主体”的这一管理理念。

如新修改的《安全生产法》第二十四条规定:“危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员,应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。考核不得收费。”将原有的“考核合格后方可任职”修改为“考核合格”,删除了“后方可任职”这句话,也就是说企业应组织这类人员开展安全生产教育培训,使其真正掌握安全生产知识和具备安全生产管理能力,在使用前应对其是否掌握安全生产知识和具备安全生产管理能力进行考核,考核合格后方可任职,这里实际上把“后方可任职”的权力交给了企业,企业必须把好上岗任职关。而有关主管部门履行的是对企业安全生产教育培训考核责任的监督。把安全生产教育培训考核的事前管理交给了企业,有关主管部门履行的是事后管理。

在第二十七条中,新修改的《安全生产法》规定:“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得相应资格,方可上岗作业。”其中,将原有的“取得特种作业操作资格证书”改为“取得相应资格”,而不一味地强调“取得特种作业操作资格证书”,其“相应资格”更具有可操作性和灵活性,今后有关部门将对其“相应资格”作切合实际的规定,相信企业将在特种作业人员培训与考核上更具有主动性。

实际上,在特种作业人员培训考核上,有关部门已给企业相当大的考核权力,如特种作业人员首次取得证书后必须要有两年的实习期,企业必须记录特种作业人员的作业行为及表现,没有这些记录档案的不得使用这类特种作业人员等,如果记录档案不全或记录档案上已记录其一些不良行为和表现的,企业不得使用或慎重使用这类人员等。

所以,安全生产教育培训考核的责任主体是企业,有关法律和相关规定已经赋予了其责任。企业应学习和领会有关法律和相关规定,切实履行其安全生产教育培训考核的主体责任,扎实开展安全生产教育培训工作。

五、建立完善的安全培训责任监督体系的思考

针对目前安全教育培训的乱象,原国家安全监管总局在人民日报上发表《提高全民安全素质严防安全事故发生》文章提出要依法从严落实企业安全培训主体责任、政府安全培训监管责任、培训考试机构保障培训质量责任,依法从重查处不培训、假培训、低标准培训的行为,切实使安全培训非法违法责任单位和责任人受到震动、付出代价,使持证上岗和先培训后上岗制度成为安全生产工作中不能碰、不敢碰的“高压线”。

原国家安全监管总局提出企业安全培训主体责任、政府安全培训监管责任、培训考试机构保障培训质量责任。其中,企业安全培训主体责任和培训考试机构保障培训质量责任,可通过政府部门的安全培训监管责任进行监督管理,并对企业和培训考试机构都有相应的违规处罚规定。但是,对于政府安全培训监管责任又由谁来监督和对其违规行为进行处罚呢?似乎没有明确的规定。无法对政府部门履行职责情况进行有效监督,这恐怕是目前行政管理上的通病。

为什么要提对政府部门履行职责情况进行监督呢?因为在安全教育培训中往往是政府部门违规在先,源头在政府有关部门。这好像说得有点过了,但是只要研究以下几个问题,就不难得出此答案了。

一是企业真的能够履行安全培训主体责任吗?现在各地企业安全培训大部分都是由政府或与政府有关的培训机构包办了,企业根本没有培训的自主权。许多政府机构规定,不到政府指定的培训机构参加培训,就不能取得相应的安全资格证书,企业只能被动地参加培训。这类培训,往往是通过强制性考核来实现的,既不参加指定机构的培训就不能参加考核。

有的人会说,企业自主培训不能保证培训质量,这句话是伪命题。试问,现在由政府部门指定的那些培训机构培训质量能够保证吗?目前不少政府部门指定的培训机构,以营利为目的、不重视培训质量,出现的问题很多,这是大家心知肚明的,不举例说明了。

不放心企业自主培训,强行或变相强行要求企业到政府部门指定的培训机构进行培训,而政府部门指定的培训机构又不能保证培训质量,最终要企业来承担培训责任,这种做法合理吗?按理来说,由政府部门指定的培训机构进行培训,就应该由政府部门指定的培训机构对培训质量负责,乃至政府部门负责,而不是企业。如果这样,企业履行安全培训主体责任就是一句空话!

二是企业履行安全培训主体责任的最基本保证是什么?不用置疑最基本保证就是能够行使培训的自主权,只有自己能够决定的事才能对此事负责。可能有不少企业没有能力组织安全培训,他们完全可以自主地选择培训好、服务好的培训机构帮助开展培训,而不是被动地参加政府部门指定的培训。如果企业自主选择培训机构,自主选择培训教材,那么由企业承担培训质量那是理所当然的事。现在事实上,政府部门指定培训机构、指定培训教材现象还是严重存在着。政府部门不改变这种做法,就很难落实企业安全培训主体责任。

以上是政府部门过多干涉企业自主培训引发的问题。再研究下面第三个问题:政府部门履行了安全培训监管责任吗?由于政府部门只关注培训业务了,对考核质量和持证上岗要求几乎丧失监管。这么多年来,政府部门发了多少证书、持证率达到多少,没有一个准确的说法,有些做法或说法本身就是违规行为,如要求到“‘十二五’时期末高危行业企业主要负责人、安全管理人员100%持证上岗”就是违规的说法,因为按照国家有关文件精神要求企业主要负责人、安全管理人员自2005年1月13日起必须做到持证上岗,否则有关监督管理部门就应当严肃查处,责令企业暂停生产经营活动,严重的应勒令企业停止生产经营活动的(详见《安全生产许可证条例》)。更为严重的是,现在不少各级、各地政府管理部门不能对主要负责人、安全管理人员和生产经营单位特种作业人员考核质量把关,证书的水分很大,许多取得安全考核证书或资格证书人员还是不懂安全管理或安全技术,甚至对于他们有哪些安全职责也不了解。有关政府部门不履行职责又由谁来监管呢?

政府部门插手培训、违规培训,难以做到考培分离,对于自己应尽的职责又不能很好的履行,更得不到有效的监督。因此,治理现在乱培训现象,关键的还是落实政府安全培训监管责任!

我们认为,政府部门应该完全放开培训市场,让市场在安全培训资源配置中起决定性作用,这样政府部门才能做到只当“裁判员”,不当“运动员”,全力以赴投入到安全培训监管工作上来,真正发挥政府作用,履行好政府安全培训监管责任。笔者欣慰地看到,在国家安全生产监督总局这篇文章中已看到了类似的表述。

政府履行好安全培训监管责任,不能靠政府自己来监督自己,这就要建立这样一个监督平台,由社会及企业、培训机构共同监督政府行为,让那些又要管培训、又要亲自参与培训的做法得到有效监督。

这里需要说明的是,我们不是不要政府亲自参与培训,倘若政府自己亲自参与培训的话,那么必然是免费培训、公益性培训,远离有偿培训是政府必须坚持的红线。只有这样,才能真正有效地治理乱培训现象。

希望有关部门能够拿出具体的办法来,有效地监督安全培训责任体系的建立。

六、落实企业安全培训主体责任的思考

企业履行安全培训主体责任必须具有安全培训方式的选择权、安全培训资金的支配权、安全培训效果的知情权和安全培训人员的使用权等“四项权力”,缺少一不可,否则安全培训主体责任将难以落实。

有责必有权,这是最基本的道理。企业不能行使安全培训主体责任的“四项权力”,履行安全培训主体责任就是一句空话。事实上,当前企业是难以实行安全培训主体责任 “四项权力”的。请看如下事实:

安全培训方式的选择权——目前,绝大多数企业人员的安全培训,特别是企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员的培训,都是由各级、各地有关政府监管部门指定的培训机构来组织培训的,这类培训绝大多数都是考前培训、短期培训甚至是“速成”培训,企业几乎没有选择权。只要打开政府部门或政府部门指定的培训机构网站就不难收集到这类信息。

安全培训资金的支配权——企业人员到政府监管部门指定的培训机构参加培训,几乎是“一口价”,教材、学费甚至是住宿费都由这些培训机构指定好、安排好了,有的美曰有的培训费用已在国家有关物价部门“备案”,收费标准是乎是合法的,企业只有照单交费,没有更多的选择。

安全培训效果的知情权——企业人员参加过政府监管部门指定的培训机构培训过后,到底学到什么,没有人去追究了。考、培混为一体,是这类培训班的特点。考试的形式、方法是否能够检验参加过培训人员安全知识的水平,没有一个客观、科学的鉴定,甚至有的考题“文不对题”,玩起“文字游戏”,有的考试题目存在错误的也没人去监管或指正。这样一来造成的结果是“会干活的拿不到证,拿到证的不会干活”,这是目前存在的普遍现象。

安全培训人员的使用权——由于企业缺乏安全培训方式的选择权、资金的支配权和效果的知情权,因此企业很难做到“科学施教”(培训方式由政府监管部门指定的培训机构组织实施)和“未经培训合格不得上岗作业”(不知是否真的培训合格),有限的培训经费很难用于真正提高企业的安全培训质量。那些真正在一线工作的渴望安全培训的人员,很难有机会参加培训;那些考试“专业户”拿到资格证书和特种作业人员考核合格证书却不能干活;企业自己组织的在工作现场有针对性培训的人员,在有关安全检查中又不能得到认可甚至说是违法的培训。

种种现象表明,企业在安全培训中是没有或缺乏“四项权力”的。只有责、没有权,让企业履行安全培训主体责任就显得很牵强。实事求是地讲,当前许多“不培训、假培训、低标准培训的行为”往往不是来自企业,而是有关部门和培训考核机构。

要企业履行安全培训主体职责,就要充分给予企业安全培训责任主体的“四项权力”,就必须按照国家安全监管总局在人民日报上发表的文章中明确得企业是安全培训责任的主体、政府是安全培训监管责任的主体、培训考试机构是保障培训质量责任的主体要求去做,三方在履行各自的责任中做到职责分明,不能混淆或替代。

企业是安全培训责任的主体——企业要有培训的组织权和培训的选择权,而不是被动地参加培训。有的企业没有能力组织培训,可以委托有相应培训能力的学校和培训机构组织培训。这里必须指出的是并不是不管企业的培训或不强调培训的质量,政府有关部门和培训考试机构可通过履行其职责来监管企业培训和严把培训质量关。但是绝不能因为企业没有培训能力或借口企业没有培训能力,而强行组织企业到指定的培训机构培训,也不能借考核和所谓的“继续教育”强行要求企业参加指定的集中培训,更不能举办考前培训和指定教材,强行要求企业参加。

政府是安全培训监管责任的主体——政府有关部门应当加强企业安全培训的日常监管,发现企业没组织培训或经过培训没有达到培训效果,就应当依法进行警告或相应的处罚。这里必须强调的是政府有关部门应当制定重点岗位的培训大纲和检查验收规范,依法、依规进行监督。政府部门可以通过有关标准,规范有关培训机构设立标准和行为准则,以公平公正的原则向社会公布有诚信、有信誉的培训机构参与企业安全培训活动,而不是随心所欲地检查,更不能借培训检查之便要求企业参加指定的培训机构培训。

培训考试机构是保障培训质量责任的主体——培训考试机构应该是受政府委托,参与重点岗位人员培训质量考核或考试的有关机构。它的职责是按照有关考试规则和考核标准组织考试或考核,而不是培训机构。这里必须强调的是,有的培训考试机构可能具有丰富的培训资源,但绝不能以此既开展培训又组织这类培训的考试或考核,考培分开是这些考试机构应当遵循的最基本的职业准则,回避对自己组织的培训人员进行考核或考试是这类培训机构理应坚持的底线。还应强调的是,由政府有关部门委托的培训考试并不是针对所有的岗位,而是国家确定的重点岗位,一般的培训效果的检验还应由企业自主进行,这样才能做到“谁同意上岗谁负责”,包括对于取得政府有关部门和培训考试机构颁发的培训合格有关证书人员,企业都应进行上岗前的考核,即企业应行使对培训人员的使用权,只有这样才能真正做到企业是安全培训责任的主体


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