【十五条硬措施】解读之二：新华社正式发布，哪些需要重点关注？

上周的全国安全生产电视电话会议后，对于其中特别提及的“十五条硬措施”，引发了安全圈的广泛关注和重视，我也为此专门做过一期分享（加强安全生产的“十五条硬措施”，“硬”在哪里，又该如何落实呢？），得到朋友们的关注和认可，并被广泛转发。

可略为遗憾的是，当时的分析是依据网传的“录音稿”，并且其中特别提到要专门印发和宣传这“十五条措施”。在上周末的4月10日，这十五条措施终于由新华社发布；同时，应急部官网也发布了国务院安委办相关负责人对其的解读。对此，需要如何看待、理解和把握呢，在上次解读的基础上，再次进行补充分析和分享。

一、新华社发布的“十五条措施”与之前“录音稿”的不同说明

通过对新华社对这加强安全生产的“十五条措施”的学习，发现其中绝大部分内容与之前的“录音稿”是一致的，但也有个别地方不太一样。为帮助大家更好了解和把握，特在此做一简要说明和分析。

1、在“十五条措施”中的第二条，即“严格落实地方政府安全生产责任”中，明确了地方各级政府要组织制定政府领导干部的两个清单：职责清单和年度任务清单；这是一个新补充和明确的内容，要求更具体了，需要重视。

2、在“十五条措施”的第三条，即“严格落实部门安全监管责任”中，对于行业监管和综合监管，分别做了明确的要求。对于负有行业直接监管责任的部门，要求抓紧编制安全生产权力和责任清单；而对负有综合监管职责的应急管理部门，要求其理直气壮履行安委会办公室职责，发挥统筹、协调、指导作用，加强考核巡查、警示提醒、挂牌督办、提级调查，督促各部门落实安全监管责任。其中，对于应急管理部门的职责，并非是从其综合监管的角度，而是从安委会办公室职责的角度去履职，也许以后会对应急管理部门的角色定位有些调整？又是否会是对在第二条中提及的“各级安委会要创造条件实体化运行”的一个信号呢？对此，答案目前尚不可知，但值得关注。

3、在“十五条措施”的第五条，即“企业主要负责人必须严格履行第一责任人责任”中，有两点需要关注。

其一，是第一责任人提到了三个角色，即法定代表人、实际控制人、实际负责人，其实在安法中一直提的是“主要负责人”。在这几个角色中，到底谁才是第一责任人，还是共同作为第一责任人，这个还需要政策层面的进一步明确。

其二，该条中提到对于避免因失职而被追责的一些做法，要加重追责；并且列出了常见的方式，如故意增加管理层级，其目的不是层层负责，而是层层推卸责任，人为设置“防火墙”！对此，如发生重特大事故的，将直接追究集团公司主要负责人和分管负责人的责任。所以，机构和管理层级设置的合理性，也应引起关注和重视。

4、在“十五条措施”的第六条，即“深入扎实开展全国安全生产大检查”中，提到的一句话，在这几天引发很多讨论和争议，即：对排查整治不认真，未列入清单、经查实属于重大隐患的，要当作事故对待。然后就有人断章取义，说措施要求“将隐患当作事故”！在我看来，这就未免有些夸大其词，哗众取宠之嫌了！

对于这句话，我觉得可以从两个角度来理解。其一，要看其前提，是明确说明“对排查治理不认真，未列入清单、经查实属于重大隐患的”，才要当作事故对待；言外之意，如果在排查时正常列入重大隐患清单的，就按照重大隐患的“五落实”措施去治理，而无须“当作事故对待”。其二，即便是对未列入清单但被查实确属重大隐患的，也只是当做事故对待，其表达的只是一种重视的态度和加重处罚而已，而非真的要求按照事故的性质去处理。隐患是隐患，事故是事故，完全是不同阶段的概念，非要曲解政策和领导的意思表达，其实是没有必要的。安全管理要的是专业的理解和分析，而非拼谁更狠更极端，难道不是吗？特殊时期的“严打”，只是一种特殊阶段的特殊举措而已，不能将其当成常态的做法，更不能因此而改变了专业和学科的基本概念和理解。

5、在“十五条措施”的第十条，即“重拳出击打击“打非治违”中，有两点需要注意。其一，是对非法违法行为的执法措施进行了明确和细化，即停产整顿、关闭取缔、上限处罚，直至追究法律责任等。其二，是原“录音稿”中，在严打违法行为背后的“保护伞”时，用了一个“蛇鼠一家”的严厉措辞，此次新华社的发布稿做了删除，没再提及。其实这个“蛇鼠一家”的措辞，还是很形象也很严厉的，不过正式稿删除了，也可以理解，毕竟是如此正式的文件，措辞方面也尽量正式一些，也是应该的。

6、在“十五条措施”的第十一条，即“坚决政治执法检查宽松软问题”中，继续强调了安全生产执法检查的专业属性，要求强化专业执法，组织专家参与执法过程，解决安全检查查不出问题的难题。“安全检查查不出问题的难题”，从这个表述中我们可以看到诚恳，但也能看到领导的无奈！

对此，作为一名安全人，有两点希望和建议。其一，是对我们广大的执法部门和行政执法人员的建议，我们还是要虚心，执法时尽量寻求专家的帮助和建议。其二，是对广大应邀参与执法检查的专家的建议，希望能知之为知之，不知为不知，既要对得起邀请的执法部门，维护人家的行政权威；又要对接受执法检查的企业负责，既要指出企业在安全管理方面的问题和漏洞，又要给出合法合规合理的整改建议和措施。专家们需要的是以自己的专业来树立和维护执法部门的专业形象和权威，而非“夹带私心”，以执法部门的执法权来树立自己的“权威”。权威来自专业，而非权力！这应该是专家群体的基本认知啊。多点将心比心，少点狐假虎威，来尽量维护社会心目中的专家的专业形象吧。

二、国务院安委会相关负责人答记者问中值得关注的要点

在新华社发布这“十五条措施”的当天，应急部官网也发布了国务院安委会相关负责人就此的答记者问，其中提到的一些内容可以帮助我们更好的理解这“十五条硬措施”。

1、措施出台的方式和特点

在这“十五条措施”的发布稿中，均提及了其来源和出处，即“国务院安委会梳理相关法律法规已有规定、以往管用举措和近年来针对新情况采取的有效措施”；而在答记者问中，对此进行了进一步的说明，更为明确和清晰，即：

这些措施有的是以往反复强调过而在一些地方没有得到认真落实的，需要重申；有的是经过实践检验、证明行之有效的，需要固化；有的是专门应对新风险、破解新难题的，需要推广。

2、这“十五条措施”的定位

在这“十五条措施”所引发的关注和热议中，其中有种疑问就是：这“十五条措施”到底算什么层级和什么性质的要求呢？从法律效力来说，是法律法规，还是政策文件，或者指南呢？从文件级别来说，算是国家级的，还是国务院安委会的，还是应急管理部的呢？对此，在答记者问中给出了明确的答案：

总的看，制定出台十五条措施，是近年来继《关于推进安全生产领域改革发展的意见》等中央重要文件和《全国安全生产专项整治三年行动计划》等重大部署之后，进一步推动和加强安全生产工作的又一重大综合性举措，每一条都很实很细很具体，有深度有硬度，是当前防范化解重大安全风险的迫切之需。

从以上表述并结合新华社发布稿来看，这“十五条措施”应该属于国务院安委会层面的国家级政策文件，而非应急部层面，这从文件的首发是通过新华社而非应急部官网也可以看出来。

3、部署开展的全国安全生产大检查要求

作为全国性的部署和行动，按照惯例，自然少不了安全生产大检查。对此，在答记者问中，也对大检查的要求和检查重点、检查方式等进行了深入解读和分析。

这次大检查安排了全面自查、专项督导检查、综合督查和考核巡查、“回头看”检查，要求各地区聚焦贯彻落实十五条措施，结合本地实际制定细化工作方案，坚持长短结合、先急后缓，对重大风险隐患和突出问题要建立清单、压实责任、集中攻坚。

同时，在答记者问中，特别提及了一个与疫情防控有关的公共安全方面的隐患，很重要也很有必要：

针对疫情条件下，部分商场、影院、医院、养老院、学校、幼儿园等人员密集场所封闭安全出口、疏散通道的，要求统筹疫情防控和公共安全，立即责令整改。

对于安全大检查中特别提及的这一点，我在看到文件时便感觉很熟悉；因为我在疫情之初的2020年，我去一个央企培训时，在他们的一楼大厅就发现过这个问题，然后回来后就所意识到的防疫措施和应急疏散之间的矛盾，专门写了一篇文章并做了分享（文章链接：复工复产陆续进行，疫情防控也不能大意，可层层设防之下的应急和疏散还好吗？）。

4、处理好“红灯、绿灯和黄灯”之间的关系

在这“十五条措施”中，前十四条基本都是各种力度很大很严厉的要求，但在最后的第十五条，其措施和态度一反之前的强硬，而是提出要“弹好钢琴”，要善于把经济发展、疫情防控和安全生产三项工作统筹推进。

针对在实际工作中，一些地方要么重发展轻安全，尤其在发展压力大的时候，往往放松安全监管、弃守安全底线；要么重安全轻发展，对存在问题的企业一关了之、一停了之，甚至一个企业出事故就关停一片，十五条措施对精准做好安全监管工作也提出了专门要求。各级监管部门要切实提高从经济社会发展全局考虑问题的自觉性，注意从实际出发，提高监管执法的精准性、有效性，处理好“红灯”、“绿灯”和“黄灯”之间的关系，使得各项工作协调有序推进，引导形成良好的市场预期，决不能动辄一个区域、一个领域停产等“简单化”、“一刀切”，决不能只亮“红灯”、不给“绿灯”，真正实现以高水平安全服务高质量发展。

三、对“十五条措施”正式稿的几点说明和感受

1、“十五条措施”的标题和表述都没有出入和问题，故此，我在上次分享中总结的那个“54321”的主题和从责任主体角度的总结，都是依然可以参考的。并且到现在为止，各种媒体对此的报道和分享，基本都是在单纯的转发，而很少有从理解和执行层面的解读，所以我之前的那两个角度的解读，依然可以作为大家学习这个文件的重要参考。

2、在上周的全国安全生产电视电话会议召开后，对会议中提出的这“十五条措施”，相关行业部门和有些地方政府，非常迅速的做出了反应，召开会议进行部署和组织学习，甚至有点行业和地区结合各自的实际情况，已经出台这“十五条措施”的细化措施了。从这些迅速的行动上，让我们看到了对这次视频会议和“十五条措施”的重视和态度，及其对其赋予的重视。

3、在这“十五条措施”中，让更多人关注中有点敏感又无感的，我相信应该就是要求“深入扎实开展全国安全生产大检查”。对此的敏感，在于“又”要展开安全生产大检查，无休无止的一轮轮的大检查；而对此的无感，也在于“又”要开展安全生产大检查了，而我们一直处于各种各样的大检查中！只是希望此次的安全生产大检查能有些不一样，能发挥点更大的作用，而非又是雷声大雨点小，或查出了一大堆的不痛不痒的问题，而对可能存在“真正”的重大隐患却“视而不见”或发现不了，正应了第十一条措施中所说的：“安全检查查不出问题”！

4、在加强安全生产的这“十五条措施”中，让我特别感慨的有两点，其一是提及了“不能以安全生产为由辞退农民工”，其二就是要求在监管执法时，要处理好“红灯”、“绿灯”和“黄灯”之间的关系。这两点，让我们看到了在两年多的疫情之下，高层领导对经济和社会困难的客观了解，而前者是让我们善待弱者，后者让我们善待企业。其客观务实的执政理念和执法要求让人动容，真心希望我们各级地方政府的执法人员能深刻领会和真正落实：心有猛虎，细嗅蔷薇；人民至上、民生为本！

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