我国危险废物管理问题及风险防控对策研究

摘    要

文章分析了我国危险废物法律制度与管理衔接实施方面管理细则缺位，产生底数不清，地区产生处置能力不匹配，省际转移运输手续复杂，基层管理人员配置薄弱等问题，并提出建议：法律制度落地实施方面，健全损害鉴定赔偿机构管理规范，完善危险废物名录管理和鉴别认定程序，落实危险废物排污许可制度实施规范和细则；分类管控方面，研究适合各类危险废物特点的收集管控机制；利用处置方面，建立全国危险废物统筹管理大平台，集资质备案查询、产生填报、产能和处置能力匹配、转移运输监控于一体进行管理和资源能力调配；重点企业管理方面，加强产生、转移运输、处置企业管理危险废物管理人员能力建设。

危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。危险废物具有易燃性、毒性、腐蚀性、反应性和感染性等特性的几种或一种，危险废物是当前防范和化解“一废一库一品”(危险废物、尾矿库、危险化学品)等领域环境风险防控的重中之重。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称“固废法”)的颁布使我国危险废物管理的法律制度体系根基更加牢靠，但当前仍然面临底数不清、信息化程度低、地区产能和处置能力不匹配、跨省转运困难以及基层管理能力薄弱等突出问题。本文通过对我国危险废物管理和行业发展现状进行梳理，并结合若干危险废物产生和经营企业走访调研情况，从危险废物的分类、产生、贮存、转移、利用、处置和鉴定等多个环节分析了危险废物管理过程中存在的不足和环境风险，并提出了危险废物精细化管理建议，旨在为危险废物风险防控和政策研究提供参考。    

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我国危险废物管理现状

近年来，我国多次修订“固废法”，2020年4月29日修订的固废法对危险废物鉴定、危险废物处置规划布局、信息化管理和强制责任保险等方面都做了要求，2013年发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释司法解释》(法释[2013]15号)将刑法338条中对于环境犯罪的情节具体化，有了很强的可操作性；2016年和2019年先后2次修订了《国家危险废物名录》并修订了危险废物鉴定标准等危险废物管理文件；《土壤污染行动防治计划》《生活垃圾分类制度实施方案》和《无废城市建设方案》等文件中都对危险废物管理和规划提出了要求，可以看出从国家层面，固废、危险废物的管理都走上了法制化、规范化的轨道。但在危险废物排污许可、危险废物鉴别以及危险废物污染事故损害鉴定和赔偿机制方面还存在诸多不足。

我国危险废物管理基本遵从“从摇篮到坟墓”的全过程管理理念。以工业源为重点管控对象，逐步完善社会源危险废物管控方案，落实社会源管控措施。《国家危险废物名录》中罗列了工业生产环节危险废物的种类，对社会源危险废物则采取部分或全部环节豁免。根据《2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2019年全国200个大、中城市工业危险废物的产生量达4 643.0万t，文献研究显示，2014年我国社会源危险废物已达300万t以上。以上危废源的统计数字相对片面，实际产生量可能更大，危险废物产生底数模糊。另外，各省市之间危险废物管理要求、产生处置能力和运输转移程序存在差异，导致实际操作环节繁琐，影响危险废物转移利用效率。

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危险废物管理和风险防控方面存在的问题

2.1 危险废物管理的法律制度亟待落地生根

1)危险废物排污许可缺乏规范指导。危险废物排放与废水废气的排放均有危害环境的特点，2017年排污许可制度改革中已经逐行业规定了排污许可填报规范统一了废水废气排污许可管理要求，分行业摸清了排放底数。新“固废法”颁布之前，危险废物管理方面仅有《危险废物经营许可证》，而危险废物经营许可证约束的范围不包括危险废物产生企业，即危险废物产生企业自行处置、利用的不需要申请经营许可证，这使得相当一部分危险废物的利用和处置过程出现了监管空白，危险废物和固体废物管理方面排污许可制度管理缺位，导致目前全国危险废物集中处置设施运行率不足60％，每年有超过一半以上的危险废物由产生单位自行贮存、利用或处置，游离于监管范围之外；新“固废法”要求将危险废物纳人排污许可管理，但是许多行业的排污许可填报规范和导则对危险废物的产生和利用等环节没有具体的标准要求，往往出现同类型和同规模企业危险废物产生量悬殊，固体废物和危险废物环境保护税的征收也尚未全面开展。

2)危险废物鉴别程序和鉴别单位资质要求尚未明确。在《危险废物鉴别标准通则：GB 5085.7—2019》中对鉴别程序、需要鉴别的情形和鉴别适用的标准和依据进行了说明，并规定在标准范围内仍无法确定是否为危险废物的，应由国务院生态环境主管部门组织专家认定。新“固废法”要求：规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法、识别标志和鉴别单位管理要求，并要求动态调整危险废物名录，但目前对鉴别单位资质要求、鉴别申请程序、一般鉴别结果认定和鉴别结果的应用范围尚未明确，如鉴别单位应该具备什么资质，其鉴别结果才具有权威性?鉴别申请由企业提交还是生态环境部门提交?鉴别费用由企事业单位承担还是由财政支付?动态更新名录的程序和办法也无相关的细则指导，如鉴别结果是否进行全国推广以避免重复鉴别?是否将鉴别结果增进危险废物名录库?以怎样的程序增加?如何提高名录的科学性和时效性等问题亟待解决。

3)危险废物损害鉴定、专业技术规范和法律制度衔接困难。危险废物损害鉴定专业知识强、技术复杂，目前专业鉴定机构资质范围不清晰，鉴别程序不规范，损害计算标准不统一，计算结果差异大，导致鉴定结果应用存在较大争议；另外，生态环境部门、鉴定机构和司法部门在专业技术和法律层面缺乏有效对接，因资质、程序、技术方法等环节问题导致鉴定结果应用难度大，具体落实案件数量少，在处理危险废物非法转移、倾倒、处置等案件时，责任认定、追究难度较大。

2.2 危险废物产生情况底数不清

1)工业危险废物产生底数不清。近年来，随着工业水平的发展，危险废物的产生量也呈现逐年增长的态势，根据环境统计资料，2015年全国危险废物产量为3 976.1万t，2018年统计的200个城市的工业危险废物的产生量达4 643.0万t，集中收集和利用处置量仅为2 697万t，仍有大量危险废物由产生单位自行利用处置，处置能力和效果处于未知状态。另外，由于行业和生产工艺的专业性，地方生态环境主管部门尚不能全面准确掌握企业产生的危险废物类别和数量，直接影响了危险废物污染防治工作的针对性和有效性。另外，由于各地对危险废物名录的认识和执行差异，不能正确分类收集，分错种类或少报漏报现象突出，如在危险废物名录中废矿物油与含矿物油废物(HW08非特定行业)共分为21种，而多数企业在实际处理过程中很难全部分清，多数全部当作一种来处理。又如在跨省转移方面暴露出来的同种危险废物在不同省份代码不一样的情况等，很难保证各类统计数字准确无误。

2)缺少社会源危险废物收集体系。社会源危险废物包括日常生活中的废旧电池、灯管和废弃包装物等，这些危险废物具有点多、面广、分散和量大等特点，加之收集、暂存、转移和处置等环节繁琐，成本较高，这类危险废物聚集起来后往往会产生较大的环境影响。《国家危险废物名录》中对生活垃圾中的危险废物全过程豁免，而对生活垃圾集中处理站来说仅仅收集过程豁免，这也就是说，收集之前的环节仍处于无序和混乱状态。2014年一项家庭危险废物产生量调研认为家庭危险废物产生量约为6.16 g/Jk·d，依据该调研嘲数据测算全国家庭危险废物年产生量至少在300万t以上，而谭全银的研究表明，预计2020年仅废弃荧光灯一项汞的释放量将达到5.37～7.59 t/a。

3)尚未形成健全的汽车行业危险废物回收体系。根据最新统计信息，我国汽车保有量达到2.67亿量，根据汽车保有量和车辆保养频次测算废机油量(每辆汽车：4 Lx2次/a)，每年因汽车保养产生的废机油的量至少在100万t以上，而由于回收机制和市场价格因素，废机油回收在一些个体私营汽车保养修理点仍存在不规范，而流入不法商贩的机油在处置利用过程中产生巨大环境危害。电动汽车废旧电池的更换和处置也面临同样的问题，张晗等通过模型预ON4 2020年一次电池、铅酸蓄电池、锂蓄电池和镍氢电池年度废弃量将达到1 512亿只、23 032万kW、67亿只和44亿只，预计2020年汽车行业的废旧动力电池产量将达到20万t以上。

2.3 危险废物产生量和处置量协调配置能力差

1)各地区产生种类、总量和综合利用能力不均衡、不匹配的问题限制了危险废物处置产能的利用效率，同时也增加了危险废物转移带来的环境风险。《2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2018年底我国共颁发危险废物经营许可证3 220张，收集和处置能力达到10 212万t/a，而实际收集和处置量仅为2 697万t。如2018年江苏、内蒙古和山东工业危险废物产生量均在550万t以上，而实际收集和处置量江苏和山东不到350万t，内蒙古不到150万t。

2)危险废物转移程序复杂、距离远、周期长。危险废物跨省转移，尚未建立起全国“一张网”，各地系统不能无缝对接，双方管理系统和平台不统一，无法有效沟通，函询及复函耗时长，一般需要经过双方县级预审、市级初审和省级终审同意，层级多，周期长，加之各地所需转移申报材料差异，导致重复申报，一次转移往往需要延续数月。经调研陕西、甘肃、河南和黑龙江等地危险废物跨省转移最短时长需要2个月以上，有时甚至长达半年以上，走访调研发现，2017年陕西一企业产生的脱硝催化剂转移去向为黑龙江，转移距离达2 000多km。

2.4 危险废物管理人员配置薄弱

从政府管理层面来讲，省级危险废物管理机构一般为固体废物与化学品处和固管中心，地市级一般设固管科或固管中心，县级多数则纳入水气股综合管理。从另一方面来说，危险废物管理不能像水气排放监管一样配置在线监测等信息化科技手段，危险废物管理人员因监管企业数量多、工艺复杂、转移管理申报等业务量大等原因往往重文件审核、轻现场及过程管理，忽视了危险废物“从摇篮到坟墓”全过程管理的本质特点，现场管理难以覆盖所有涉及危险废物企业。从企业层面来讲，多数企业缺少专门环保管理机构，环保管理人员则多和安全、生产、科技或能源管理部门混编，且配置数量不足，往往同时需要管理废水、废气、固废和噪声等全部环境要素，普遍存在危险废物管理知识掌握不全，业务不精，把关不严等情况。

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建议

3.1 完善法律体系配套的管理细则

1)完善危险废物排污许可制度。根据行业工艺特点和危险废物特性制定危险废物排污许可导则，确保行业危险废物环保安全利用处置，完善危险废物排污许可管理体系，在此基础上完善危险废物环境保护税核定征收管理。

2)完善危险废物鉴别管理细则。一是加强危险废物鉴别单位管理，明确鉴别单位资质能力要求，提高危险废物鉴别权威性；二是建立危险废物动态名录库，明确危险废物鉴别和入库、出库程序，实现动态名录和信息化管理，避免同类工艺同类物质重复鉴别。

3)完善环境(危险废物)损害司法鉴定管理办法。完善鉴定技术规范和损害计算方法，确立环境损害司法鉴定权威性和唯j性，促进鉴定成果司法应用；另一方面，加强环境损害赔偿法律体系和程序研究，完善环境损害的追责和赔偿机制。

3.2 摸清危险废物产生底数

1)制定工业源危险废物行业管理规范。明确各行业危险废物产生种类和产生量的范围，实行全过程管理，利用信息化手段，将企业各工段危险废物产生明细纳入电子管理系统，掌握危险废物产生、利用和处置动态过程，监督企业管理活动。

2)建立社会源危险废物收集处置机制。加快推进垃圾分类工作，通过公益宣传、普法教育等方式提高全民环保意识，探索新的收集模式和机制，完善社会源危险废物管理，如电池和灯管等可采取售卖点回收机制，公益回收积分制等模式。

3)在汽车等特殊行业推行危险废物处置补偿和生产者责任延伸机制。根据机油回收处置量，对合法收集处置废油企业给予适当经济补偿。对汽车、电动车等能源电池类危险废物，实行收集经营许可，建立(生产者)厂家回收体系，严厉打击非法收集、转移、利用和处置电池类危险废物。

3.3 综合规划布局危险废物利用处置企业，建立管理调度平台

1)根据各地危险废物产生情况，合理布局利用和处置企业。新“固废法”在危险废物处置设施和场所的布局规划方面也提出了要求。以产业循环经济和清洁生产发展为目的，在本省范围内(或就近)布局危险废物利用和处置企业，补全地区产业结构，促进产排循环发展，避免跨省转移等长距离运输，减少危险废物转移交通风险。

2)建立全国危险废物管理“一张网”平台。全国危险废物管理平台对危险废物产生、运输和处置企业的资质、经营范围等统一登记管理，全国信息共享，方便危险废物相关企业查询匹配。各级模块分别由省、市级和县级管理。转移过程由产生企业提交转移申请，由利用处置企业确认接收，再由相应主管部门线上审批，对减少危险废物贮存量，提高危险废物转移审批效率和处置设施运行效率、加强危险废物过程管理具有重要的意义。

3.4 加强危险废物管理能力建设

从政府层面来讲，一方面增加危险废物管理人员配置，另一方面整合排污许可平台、国家危险废物管理信息平台、交通运输动态监管平台和记录台账信息化系统等网络资源，通过信息化管理手段，减少重复申报审批业务，完善管理流程，将管理精力转移到危险废物产生、转移、处置过程的现场监管上来。从企业层面来讲，全面提高危险废物产生、运输和处置企业管理人员业务水平，并推行培训考核和继续教育制度，要求危险废物从业人员持证上岗。

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结  语

随着社会各行各业的发展，社会源危险废物和工业废物的种类和产生量在不断增加，特别是工业生产原料、设备和工艺的更新产生巨大数量的工业源危险废物，为危险废物管理提出了很大的挑战和压力，也带来更多的社会环境风险。本文通过分析我国危险废物管理和风险防控过程存在的问题，从法律制度落实配套细则完善、生产转移处置信息化平台建设、提高综合利用率和综合管理提升等方面提出建议，以期为加强危险废物全过程管理、防范和化解环境风险提供参考。

来源：《环境保护科学》