技术服务者还是经营者？安全评价机构“双重角色”如何平衡？

今年5月至12月，应急管理部在全国范围内开展安全评价机构执业行为专项整治，查处了一批典型违法违规案例，引起业内的广泛讨论和反思。为持续关注安全评价机构整治情况，了解各地安全评价机构监管人员、从业人员及业内专家观点，探析促进安全评价市场健康发展之策，本报组织连续报道。

本期，本报记者调查梳理了安全评价机构发展历程、变化、作用、面临的争议点和部分机构违法违规的原因。

安全评价机构违法违规类型

出租出借资质资格

●出租出借资质

●租借他人资质

●出借资格证书

过程控制不严格

●未依规提前告知

●未到现场实际勘验

●项目组能力配备不足

●评价报告信息未公开

报告内容与实际不符

●安全距离、用电负荷等与实际不符

●对策措施、整改建议等与现场不符

报告存在重大疏漏

●重大危险源辨识错误

●关键危险有害因素漏项

报告内容虚假

●安全评价报告内容与当时实际情况严重不符，报告结论定性严重偏离客观实际

●…………

近日，浙江杭州市萧山区一中介机构因出具存在重大疏漏的安全评价报告被罚款14万元，4名机构从业人员分别被处罚1.5万元。

安全评价机构本是一支被寄予厚望的安全“护卫队”，近年来因为一些安全评价机构的不良表现却给人们留下这样一个印象：出具的报告虚假失实或未能反映企业安全生产真实状况，企业的风险隐患“面上”没体现、“里子”没整改，甚至带“病”运行，冲击着安全生产的红线和底线。

安全评价在我国已有近30年的发展历程，其主要职责是运用系统风险管理理念，帮助企业查找隐患，提出对策建议，解决企业因自身技术实力不够强而发现不了隐患的问题，为企业安全生产以及高水平高质量发展提供技术支撑。有的安全评价机构还接受政府部门的委托，为监管部门提供技术支持、专家支撑和执法许可等方面的决策辅助。

一边是安全生产工作不可或缺的力量，一边是一些事故调查中的违法违规行为主体，安全评价机构具有保障企业安全的技术服务者和以提供评价活动为主要营收的经营者的“双重角色”，其社会责任和经济利益如何权衡？

要认清安全评价机构的“双重角色”，有必要对安全评价机构的产生、发展、演变进行梳理。

发展过程中暴露不足

政策利好，促进安全评价市场繁荣。但是，一些重大事故的发生暴露出部分安全评价机构弄虚作假、出具失实文件的问题。

上世纪80年代，安全评价工作开始受到我国生产经营单位和相关行业管理部门的重视。机械、冶金、化工和航天等行业部门逐渐开始使用并推广安全评价方法。

安全评价机构拥有“正式身份”的时间，可追溯到2002年颁布的《安全生产法》。当时法律规定，“矿山建设项目和生产、储存危险物品的建设项目，都应进行安全评价”。2004年，为进一步落实《安全生产法》规定，加强安全评价机构管理，提高安全评价水平和服务质量，原国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）发布《安全评价机构管理规定》（第13号令），并于2005年实施，明确对安全评价机构实行甲级、乙级分级审批，同时还规定了取得安全评价资质证书的条件和程序等细则。

新事物的充分发展离不开源头活水。2009年，原国家安全生产监督管理总局为更好地推动安全评价机构和行业有序发展，对《安全评价机构管理规定》进行了修订，发布了国家安全生产监督管理总局第22号令。该规定提高了安全评价机构资质的条件，增加了监督管理情形，加大了处罚力度。这与2014年修改的《安全生产法》中明确加大对安全评价机构监管力度的规定不谋而合。

面对当时安全评价机构如日中天的发展势头，安全评价领域专家何琳认为：“安全评价机构在当时发挥了较好的双重作用，既促进了企业的本质安全，又为各级监管部门决策和检查提供了有力的技术支撑。”

按照国务院“放管服”改革要求，国务院在2019年决定将安全评价机构资质认可交由省级行业部门审批，应急管理部开始施行《安全评价检测检验机构管理办法》，规定不再实行甲乙级分级审批，取消了评价机构数量发展规划、执业地域限制等限制性条款，取得省级资质认可部门颁发证书的机构可以在全国范围内开展业务。

在安全评价市场总体呈现繁荣的同时，一些不足悄然暴露。2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、2019年“3·21”江苏响水爆炸特别重大事故调查报告均提及，中介机构弄虚作假，导致隐患未能及时暴露。

一些重大事故的发生，反映出部分安全评价机构存在问题，亟待整顿。2021年3月，应急管理部提出，要铁腕治理安全评价机构造假问题。自今年5月开始，应急管理部开展为期8个月的安全评价机构执业行为专项整治工作。这期间，修改后的《安全生产法》公布，提出加大对安全评价、认证、检测等中介机构违法行为的处罚力度，并普遍提高对企业的各项罚款金额。专家们预测，在全国安全评价机构整治行动开展和法律修改的背景下，企业和安全评价机构将进入调整期，安全评价体制、机制、法制将迎来新变化。

多年发展有新变化

截至2021年上半年，全国共有500多家安全评价机构，数量增长30%以上，业务范围正从“单项拔尖”向“全能竞技”转变

原国家安全生产监督管理总局公开数据显示，2006年底，我国有甲级安全评价机构147家、乙级安全评价机构279家。

2021年，根据各地应急管理厅、煤炭行业管理部门提供的数据，安全评价机构在业务范围和数量上发生了变化。

在业务范围领域方面，2006年大多数安全评价机构的业务范围集中在煤炭开采、金属开采、危化品等领域法定评价业务。如今经过多年的深耕和拓展，安全评价机构总体的业务范围正从“单项拔尖”向“全能竞技”转变，有的接受企业和政府部门委托，开始拓展职业卫生、标准化、评估、咨询、培训等多项业务领域，单个安全评价机构的业务范围也呈现出多领域共同作业的趋势，这些非法定评价事项，其实是机构盈收的主要来源。

在数量上，安全评价机构总体增长30%以上。根据各地相关部门的公开数据，截至2021年上半年，全国共有500多家安全评价机构。从数量分布看，与多年前相似，围绕经济和资源两个重要因素，各地安全评价机构的数量分布特征越发清晰，总体呈现东多西少、四周分散的格局，且西部地区的安全评价机构注册地多集中在省会城市。

具体来看，华东、华北地区的安全评价机构数量占比近50%，西南、华中、西北、东北和华南地区的安全评价机构数量占比均为10%左右（如下图）。

“双重角色”极易引发矛盾

安全评价机构既是技术服务者又是经营主体，社会责任和经济利益如何权衡？

一方面，安全评价机构是技术服务提供者。何琳表示：“安全评价机构与经营企业是服务与被服务的关系。两者间依托安全评价项目互相依靠、互相促进。前者为后者提供专业知识和技术，帮助企业查找、整改隐患，从而获得赢利；生产经营单位借助安全评价机构的技术力量推动隐患整改，并依据其出具的安全评价报告获得监管部门的相关行政许可。”

另一方面，安全评价机构是以从事安全评价活动为主要营收的企业。具有安全工程专业教育经历的大学教授孟怡认为，与生产经营单位一样，安全评价机构也是独立承担责任的主体，也需自觉接受各监管部门的监督和检查。而安全评价机构出具安全评价报告的业务与生产经营单位后续的安全生产紧密挂钩，让这项业务显得尤为重要。

于是，矛盾便产生了——既是技术服务者又是经营主体，社会责任和经济利益如何权衡？同时，监管部门和生产经营单位均要求安全评价机构出具评价结论为“符合安全生产条件”的安全评价报告，这与安全评价的基本原则顺序正好颠倒。面对多重压力，安全评价机构该如何选择就成了问题。

无序扩张会带来什么

部分安全评价机构以开设分公司等形式向市场输出低质量的安全评价服务，以低价竞争驱逐市场上的优质安全机构，这些综合因素会直接导致安全评价市场的失序。

据统计，截至今年11月，分公司数量超过30家的安全评价机构有7家，分公司数量介于20至30家之间的有8家，而分公司数量为10至20家的有44家。围绕安全评价机构迅速扩张的情况，业内有着不同看法。

受访的企业家李玉和王丰认为，优质安全评价机构扩张，是一件多赢的好事。比如，在北京等地注册的部分安全评价机构，囿于当地执业成本高或对口业务少等因素，会选择以分公司的形式开展异地安全评价服务。这些分公司在当地的信誉不低、公示的项目多，且查询目前各地安全评价机构执业行为整治执法情况，鲜有这些分支机构的处罚记录。

而某安评机构负责人梁图告诉记者：“正如俗语所言，一步错步步错，如果安全评价机构一开始就选择了利益，在服务质量这块走偏了，以开设分公司等形式向市场输出低质量的安全评价服务，以低价竞争驱逐市场上的优质安全机构，会直接导致安全评价市场的失序。个别安全评价机构靠分支机构改头换面，不断走向违法违规之路。”

何琳认为：“结合新闻报道和近期各地的执法情况，不难发现此类低水平的安全评价机构无序扩张带来连锁式反应：给被评价企业埋下安全漏洞，给监管部门跨区域检查带来阻碍，注册地审批部门对机构主体监管难度大，安全评价市场造假之风兴起。”

未来的出路在哪里

严防“挂靠”，建立统一的互联网执法平台，增强从业人员的安全意识、提升职业素质、提高专业能力，完善安全评价机构监督管理办法和规定，建立“黑名单”和市场禁入制度，建立安全评价机构审批部门、执业部门和监管部门协同机制

自今年5月应急管理部开展安全评价机构执业行为专项整治工作以来，各地开始整顿安全评价生态，查处了一批典型案例。针对近期各地执法检查发现的安全评价机构突出的5种违法违规行为：出租出借资质资格、过程控制不严格、报告内容与实际不符、报告存在重大疏漏、报告内容虚假等，安全评价业内人士和专家表达了各自的见解。

有的机构出租出借资质资格。此前有媒体报道宁夏智诚安环科技发展股份有限公司在江苏南京出租出借资质，给当地生产经营企业造成损失、扰乱安全评价市场一事，反响强烈。最终，当地应急管理局调查后，对该机构处罚30万元。

何琳说：“安全评价机构出租出借资格，一是由于专业人才短缺，评价机构通过借租注册评价师、注册安全工程师、专业技术职称等方式获取和维持资质；二是受资本驱动，机构以设立分支机构、办事处等方式承揽法定项目，实现利益最大化，扰乱安全评价市场。”

孟怡建议：“要定期对机构资质和安评师等进行资格复核和审查。监管部门需与社保部门合作，以从业人员持有唯一社保作为限制严防“挂靠”行为，同时加大惩罚力度，倒逼违法违规的安评机构和分支机构退出市场。”

有的机构过程控制不严格。今年8月，广东省梅州市应急管理局发现，广东梅正安全技术服务有限责任公司项目组成员专业能力配备未满足《安全评价检测检验机构管理办法》要求。这些安全评价机构在执业行为中无视规定，被当地应急管理部门严厉处罚。

一些匿名的监管者认为，这些安全评价机构在执业过程中，未严格落实主体责任，为节约成本、投机取巧，组织现场勘验时不按规定配备项目组人员，为逃避监管、蒙混过关，未将《安全生产法》规定的“建立并实施服务公开和报告公开制度”落实到位。

孟怡说：“监督部门需建立统一的互联网执法平台，既做到为群众办实事，方便疫情防控等突发情况下机构、企业主动申报，又便于自身进行实时监管。”

有的报告内容与实际不符。今年8月，江西省抚州市黎川县应急管理局查明，南昌安达安全技术有限公司出具的报告存在安全距离与实际不符的问题，依规处罚该机构3000元。

孟怡指出，安全评价机构出现这类问题，一方面是因为有些现场勘验人员能力不足，发现不了问题，不能提出有针对性的建议；另一方面，因为个别负责勘验的人员未到现场，仅依据企业提供的书面资料查找问题。

有着多年安全评价从业经验的王丰认为，增强从业人员的安全意识、提升职业素质、提高专业能力，将有效避免这些本不应该出现的错误。

有的报告存在重大疏漏。今年9月，江苏省盐城市阜宁县应急管理局发现，宁夏智诚安环科技发展股份有限公司出具的安全评价报告中，危险有害因素辨识及分析小结中存在蓄热式熔铝炉、退火炉等危险因素分析不清晰、结论有误的问题。幸而发现及时，未对企业造成严重危害。当地应急管理局依规对机构处以7500元罚款。

一线执法人员冯倩认为，安全评价机构出现重大疏漏这类违法行为的原因，一是有的安全评价机构专业能力不足、项目评价师个人能力和工作责任心欠缺；二是生产经营单位为获得相关安全许可、备案或达标认可，向评价机构提供的材料不完备，导致安全评价报告存在重大疏漏；三是个别评价机构因利益关系对企业的风险隐患避重就轻、遮掩粉饰。

对此，孟怡说：“要完善安全评价机构监督管理办法和规定，严惩不合规的安全评价机构和执业不规范的评价师，建立‘黑名单’和市场禁入制度，借助新修改的《安全生产法》和相关法律法规，让安全评价报告从‘唯结果论’向注重过程转变，让企业从被动安全向‘我要安全’改变，让安全评价机构从‘取证工具’回归技术服务角色。”

有的报告内容虚假。今年7月，新疆乌鲁木齐鑫安信安全技术咨询服务有限公司在无安全评价资质的情况下，套用其他机构的资质出具报告，新疆生产建设兵团应急管理局依规没收该公司此次违法所得44000元，并将其纳入不良记录“黑名单”监管，予以该机构业务人员何某行业禁入的行政处罚。目前该案的行刑衔接工作正在推进中。

孟怡和何琳认为，出现这类问题的原因有三：一是生产经营单位为了获得许可、备案，以合同约定或经济利益为诱导，要求机构出具有利于其利益但不符合企业实际情况的报告；二是评价机构不守安全底线；三是有些监管部门在授予许可和监管过程中未认真比对报告内容与现场情况，事中监管作用发挥不到位。

专家们普遍认为，要疏堵结合，建立安全评价机构审批部门、执业部门和监管部门协同机制，提升监管能力和业务水平。要奖励执业规范的安全评价机构，清退不规范的安全评价机构，同时完善法律法规，加大监管力度，开展联合执法，严惩违法违规的安全评价机构和企业。

（应采访者要求，文中何琳、李玉、王丰、梁图、孟怡和冯倩均为化名）

来源：中国应急管理