修改后的《安全生产法》第一百一十二条：
第一百一十二条 生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。
■侯佳儒
修改后的《安全生产法》加大了对违法行为的惩处力度，按日计罚制度就是其中的一项新制度和一种新监管手段。新的法规施行以后，违法行为被责令改正并处罚款，拒不改正的，负有安全生产监管职责的部门可以按日连续处罚。为了扭转违法成本低和违法行为屡禁不止的局面，早在2014年，我国就在《环境保护法》中针对违法排污行为确立了按日计罚制度，并制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，以规范该制度的适用。按日计罚制度在环保领域实施后，“罚无上限”大大增加了企业的违法成本，也加快了企业环境违法问题的整改进度，违法排污行为在一定程度上得到了遏制。由于现行《安全生产法》法定罚款数额较低、罚款方式单一，一次性处罚即便是顶额，有时也难以纠正违法生产行为。尽管《安全生产法》在此次修改中普遍提高了对各类违法行为的罚款数额，但罚款设有上限，会给违法生产者留有违法成本的计算空间。若违法成本低于企业所获得的非法收益，许多企业宁愿选择违法生产并缴纳罚款，也不整改或进行虚假整改，违法生产仍将“屡禁不止、屡罚不改”。修改后的《安全生产法》中按日计罚制度的实施，将增加生产经营单位的违法成本，促使违法者尽快整改违法生产行为，有力地遏制、制裁、震慑和预防违法生产行为，对防范化解重大安全生产风险以及增强法律规范的威慑力具有重要意义。综合世界各国的实践来看，按日计罚有两种模式。其中一种模式是将按日计罚作为秩序罚，违法行为持续实施1天以上的，从违法行为开始之日起，按天数确定违法行为的个数并确定相应的行政法律责任。大陆法系国家主要采取另一种模式，即先对违法行为进行一次行政处罚并限期改正，届期未改的，再适用按日计罚制度。修改后的《安全生产法》参考了《环境保护法》的有关规定，选择了第二种按日计罚模式，适用前提是“拒不改正”，计算起始日为有关部门作出责令改正之日的次日。同时，修改后的《安全生产法》确立按日计罚制度，与“一事不再罚”的法律原则并不冲突。生产经营单位违反《安全生产法》规定，被认定为一个违法行为，即“一事”，仅进行一次行政处罚。只有当行政机关责令违法生产经营者改正后仍不纠正违法行为的，按日计罚才得以适用，从其功能上看，按日计罚是一种间接行政强制执行方式。近年来，我国生产安全事故总体呈下降趋势，但传统行业领域存在的安全生产隐患尚未从根本上得到遏制，新兴行业领域的安全生产风险不断出现，对安全生产提出了更高要求。修改后的《安全生产法》对拒不改正的违法行为增加按日连续处罚的规定，通过大幅提高违法成本，促进违法者尽快停止违法行为，从根本上消除事故隐患，筑牢安全生产红线和底线，保障人民群众生命财产安全，同时也织密生产经营单位的安全网，实现经济社会高质量发展。
（作者单位：中国政法大学应急基地）
■陈 力
修改后的《安全生产法》加大了对违法行为的惩处力度，罚款最高可达到1亿元，对被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，按照原处罚数额按日连续处罚，着力增强了安全生产执法的威慑力和影响力。
“按日连续处罚”并非新事物，此前已经在环保领域广泛应用，通过“按日连续处罚”，一定程度上破解了环境治污“守法成本高、违法成本低”的问题，提高了企业配合整改的积极性。同样，安全生产领域有限的罚款数额与高额的违法所得不成正比，不仅未能给违法行为实施者造成威慑，反而导致生产经营单位有恃无恐，无视安全隐患，最终量变引发质变，酿成安全事故。这在一定程度上也导致部分地区存在以罚代管、罚而不管，甚至屡罚屡犯，刚处罚就出事的“乱象”。将“按日连续处罚”引入安全生产领域以后，对于企业来说，拒不改正就意味着罚款不断累积，拖而不改带来的损失远远大于收益，因此这是督促企业落实安全生产主体责任的有效措施。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。修改后的《安全生产法》规定的“按日连续处罚”在安全生产领域还是一项新生的制度，是对安全生产违法行为的严惩重罚，关乎生产经营单位的切身利益，而制度的制定仅仅是一个开始，关键还是在于制度实施过程中的不断完善以及相关配套措施的配合。应参照相关部门做法，细化制定负有安全生产监管职责部门实施按日连续处罚具体办法，进一步明确适用范围、实施程序、评判标准、计罚方式等内容，保证法律的统一适用，保证其实施的合法性和规范性，充分保障相对人的合法权益，维护法律的公平正义。当前，安全生产仍处于爬坡过坎期，新发展阶段、新发展理念、新发展格局对安全生产工作提出了更高的要求。但安全生产监管基础还比较薄弱，尤其是应急管理改革后，基层安全监管力量面临着被摊薄的实际问题。目前，安全生产执法基本上依靠县级应急管理部门组织实施，从大部分地方来看，安全生产综合执法队伍与市场监管、生态环境、交通运输、农业农村、文化市场等其他综合性执法队伍相比，往往出现人数最少、内设科室最少、领导层级最低，执法能力与监管对象、执法任务、岗位风险要求差距越来越大等现象。不少基层地方政府高度重视和主动作为，用以提升安全生产监管执法力量，但往往也是“杯水车薪”。因此，从上而下建立健全安全生产执法队伍和制度体系，是保障修改后的《安全生产法》有力实施，确保“按日连续处罚”等违法惩处措施有效落实，维持法律威慑力、影响力和引导力的必要举措。各地要提升安全生产执法队伍层级，推进“行政许可和监督检查权”与“行政处罚和行政强制权”相对分离，建立完善两类主体之间案件移交与信息反馈等协同工作机制，形成监管部门与执法队伍之间“相互制约平衡的监督关系”，确保各责任主体职责有效落实，确保执法人员严格按照执法流程、执法时限办理每一起案件，确保每一起案件办理能够实现闭环，切实消除安全隐患。
（作者单位：浙江省海宁市应急管理局）
文章内容来源于中国应急管理微信公众号
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