应急演练频次到底怎么理解怎么定,山东又做出了有益探索和明确规定!

作者: 王志勇 2022-01-12 11:30  应急预案及演练 应急预案管理办法 生产安全事故应急条例
在应急管理工作中,应急预案及其演练是非常重要的一个要求。但对于应急演练如何组织,尤其是应急演练的频次如何确定,一直是个令企业困惑,监管部门也头疼的问题。对此,去年底山东省新修订的《山东省安全生产条例》中给出了有益的探索和明确的规定,很值得关注和借鉴,特在此予以介绍和分析。

在应急管理工作中,应急预案及其演练是非常重要的一个要求。但对于应急演练如何组织,尤其是应急演练的频次如何确定,一直是个令企业困惑,监管部门也头疼的问题。对此,去年底山东省新修订的《山东省安全生产条例》中给出了有益的探索和明确的规定,很值得关注和借鉴,特在此予以介绍和分析。


首先看一下目前对应急演练的法规和规章的基本要求。

《生产安全事故应急条例》(国务院708号令)
第八条 县级以上地方人民政府以及县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门,乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关,应当至少每2年组织1次生产安全事故应急救援预案演练。
易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位,矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位,应当至少每半年组织1次生产安全事故应急救援预案演练,并将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。


《生产安全事故应急预案管理办法》(应急部2号令)
第三十二条 各级人民政府应急管理部门应当至少每两年组织一次应急预案演练,提高本部门、本地区生产安全事故应急处置能力。
第三十三条 生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划,根据本单位的事故风险特点,每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练,每半年至少组织一次现场处置方案演练。
易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位,矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位,应当至少每半年组织一次生产安全事故应急预案演练,并将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。


在以上的法规文件中,一个很现实的问题是,这个“每年一次”“每半年一次”中的“一次”到底应该如何理解和实施。对此,主要有两种理解。第一种理解,是所有预案中的任意一个做了演练就算“一次”;第二种理解,是每个预案都要演练一次才算“一次”呢?显而易见的是,不同的理解,对演练的工作要求和工作量是完全不同的。


例如,某公司的预案结构为:1个综合预案,5个专项预案,20个现场处置方案。如果按照第一种理解,在综合与专项预案中,一年演练其中1个就行了,而现场处置方案,每年演练其中2个也就可以了;所以演练的工作量是一年一共3次即可。而如果按照第二种理解,综合与专项预案每年每个都需要演练,一年需要演练6个!而现场处置方案,每半年每个都要演练一次,那么20个一年就需要演练40次;一年下来,一共需要演练46次!3次对46次,这就是不同理解的不同结果!


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对这两种不同的理解,其实各有利弊:

第一种理解,即演练所有预案中的一个就算法规中的“一次”。

这个是符合大多数人的理解,以及实际操作的,但在合理性上也确实存在一定的问题。仍以上述为例,综合、专项预案和现场处置方案一共26个,每年只需要演练其中3个即可满足法规要求。但这种方式会导致有更多的预案得不到演练,但却并不违反法规要求。这显然就让我们辛辛苦苦制定出来的预案因没有制度层面的演练要求而无法验证或熟悉,那么在万一意外发生时,便很有可能因没有演练而导致应急行动出问题。


对此,尽管应急管理部门曾经做出过非正式的解释,明确法规要求只是最低要求,企业应根据实际情况来组织更多的必要的演练。但在现实工作中,法规明确规定的现有三次演练,很多企业都难以做到,又何谈更多的演练呢?所以,法规本身要求不明确,却希望企业提高意识来主动弥补规定的不足,几乎是不可能的。


第二种理解,即所有预案中的每一个都演练一遍才算法规中的“一次”。

此理解和要求,最初也是源自山东省应急厅的官网回复中,当时曾经引发业内的广泛争议和困惑,我个人也曾对此表示过质疑!还是以上述例子来看。按照这种理解,便如上所分析的,一个企业一年需要组织46次演练;平均下来,几乎每周都要搞一次了!这是一个什么规模的演练频率呢?恐怕基本可以达到专业救援队的水平了吧!可企业毕竟是企业,还是应该以生产经营为主,应急需要考虑,但不能将小概率的事故应急搞成了“主业”啊!


对此,也有人解释说,这46次演练看起来很多,但其中的40次现场处置方案其实是分解到各个部门或班组的,又不是一个部门来组织这么多演练,其实分解开来,没有那么多的工作量。但这种说法存在两个问题:

其一是不了解企业的实际情况。在绝大多数企业,演练这种工作说起来是各个业务部门的工作,但其实在操作起来,基本都是安全管理部门来组织,业务部门只是参与而已。所以,这些演练最终基本都会落到安全管理部门的头上!几乎一周一次的演练,即便是设立专职的应急管理业务部门也够忙的了,何况还要进行日常的安全监管、培训和安全检查等繁杂的工作呢?


其二是不了解应急演练的要求。按照应急预案管理办法和应急演练指南等基本要求,组织一次应急演练,首先要编制演练方案,然后从演练前的准备、演练的实施和演练后的总结,各个阶段都要有大量的工作来落实。即便是全职搞演练,组织一次演练也得花上几周的时间。要是在没有安全管理部门的帮助和指导下,业务部门或班组很难独立完成;而要是安全管理部门参与或指导,那么大的工作量也很难做好。


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而此次新修订的《山东省安全生产条例》,其中对演练频率的问题,做了明确的规定。并且其要求和表述,也在之前官网解释的基础上,进行了优化和合理化的调整,很有参考价值。


《山东省安全生产条例》(2021年12月3日修订)

第六十三条 县级以上人民政府及其有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、功能区管理机构,应当每年至少组织一次应急救援预案演练。
高危生产经营单位和人员密集场所经营单位应当每半年至少组织一次综合或者专项应急救援预案演练,每两年对所有专项应急救援预案至少组织一次演练,每半年对所有现场处置方案至少组织一次演练。
其他生产经营单位应当每年至少组织一次综合或者专项应急救援预案演练,每三年对所有专项应急救援预案至少组织一次演练,每年对所有现场处置方案至少组织一次演练。


对此规定,简单分析如下:

一、对应急演练的频次要求,要高于应急部二号令和应急条例的要求,符合“下位法服从上位法”的基本原则,以及地方政府可根据自己的实际情况,制定更加严格的管理规定,即“下位法可严于上位法”的基本要求。

二、应急演练的频次区分为高危行业和非高危行业,对高危行业和人密场所的要求更高,既考虑到了行业的风险,也考虑到了事故的后果和影响,这是个务实之举,很合理。

三、明确了法规中的“一次”,就是指的就是对所有预案的都要演练一遍,而非其中任意一个预案;至于其合理性,可以仁者见仁智者见智,但法规就应该明确要求,而不能出现理解方面的歧义。这一点是值得肯定的!

四、按照该规定,依然存在一个问题,那就是现场处置方案演练数量依然过多的问题;为便于企业实施和保证效果,个人的几点建议如下:

1、在现有国家和行业应急预案管理法规标准的基础上,结合该条例,进一步出台细化的应急预案和演练工作地方标准。

2、明确演练的主体是业务管理部门,而安全管理部门只做指导和监督、考核等职能,通过一段时间的运行,尽量立起业务部门针对自身可能发生的事故的应急处置能力。

3、应急演练的类型本身就有桌面演练、实战演练之分,在实际演练时,可以设定一定比例的桌面演练(比如大概三分之一左右)。这样既符合演练的专业要求,又能满足演练的法规要求,当然也同样可以实现演练的目的。


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五、该条例的上述规定,可能导致的一个“上有政策下有对策”的问题是:企业为了规避演练数量过多而出现的可能违法违规问题,可能会减少应急演练的数量,尤其是现场处置方案的数量,由此可能会导致一些原本应该编制的应急预案或现场处置方案被减少或删除。对此,建议出台或明确需要编制的专项应急预案和现场处置方案的类型,或确定预案编制的原则,明确哪些情况下的预案必须要有,哪些情况下的预案可以自行选择。其实,到底什么样的事故必须要编制应急预案,这个问题一直没有明确的要求,或可以把握的原则,基本上还是在凭经验确定,从而导致了一些困惑和问题。


六、对于应急演练工作,还有一个普遍存在和需要注意的问题是,应急演练的依据虽然是应急方案,但方案编写的依据是应急预案;而应急演练的重要目的,其一是评估和发现应急预案的缺陷和不足,进而完善应急预案的内容;其二是让大家熟悉应急流程和要求,以防意外发生时,能做出及时、合理和有效的响应。但在实际演练中,很多企业往往是“拍脑袋”,很随意的确定演练方式和过程,而将应急演练和预案中的响应行动之间的重要关系给人为割裂开了,这是不应该的!


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