新安法实施后，“双控”之路，路在何方呢？

一、基层执法之困

【执法案例】

在出差时，听说了这么一个安全生产执法案例。有个村里，一家人给附近的服装厂做来料加工，为了生意方便（也有可能是装面子），就申请了个体营业执照，也就成个体工商户了。结果前段时间，当地县应急局的执法人员在乡镇安全办公室的陪同下，来到他们“厂”里安全检查。检查中问他们有没有做“双控”，回答当然是茫然和否定。于是，执法人员就给这个小个体户开了几千块钱的行政执法处罚单，罚款事由就是“违反了《安全生产法》的相关条款要求，未建立双重预防机制”！

【案例分析】

1、对应急执法人员来说，他们的执法有错吗？当然没有！尽管这个故事中没有具体细节，也没有看到他们的执法文书，但他们的执法依据就是《安全生产法》的第101条第（四）款。同时，如果他们不依法实施行政处罚，他们自己却会有渎职之嫌！

2、那么对这个小个体服装加工作坊来说呢，他们委屈吗？当然有委屈！被人家拿着一个连听都没有听说过的什么“双控”还是“三控”的要求，“不明不白”的就被罚了几千块钱，没白没黑的多少天又白干了！但话说回来，他们被处罚，其实也无话可说，毕竟，白纸黑字的法律条文在那里放着呢！

3、不了解、看不懂，不是法的错，也不是执法的错，最后只能是自己的错！能怪谁呢！是啊，这一切看起来是如此的滑稽，但又是如此的无奈，能怪谁呢？

二、双控要求之变迁

【双控源头要求】

2016年初，双重预防机制正式发布和实施；但在当初发布的文件里，非常明确提出了双控机制的建设对象，是“易发重特大事故的行业领域”，而非所有的行业！

四是必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移

【国务院安委会解读】

在随后国务院安委会发布的《2016年安全生产工作要点》（安委〔2016〕1号 ）文件中，在强调双重预防机制建设的同时，也对“易发重特大事故的行业领域”给出了明确的范围界定：

深入分析容易发生重特大事故的行业领域及关键环节，在矿山、危险化学品、道路和水上交通、建筑施工、铁路及高铁、城市轨道、民航、港口、油气输送管道、劳动密集型企业和人员密集场所等高风险行业领域，推行风险等级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，充分发挥安防工程、防控技术和管理制度的综合作用，构建两道防线。

可以说，在双控开始提出时，其针对的是高风险的行业领域，着重解决重大风险“想不到”和“管不住”的问题，这个思路是非常明确的，也是为社会所广泛认可和接受的。

【安全生产法的相关条款】

双重预防机制在轰轰烈烈推行了几年后，尽管社会上的声音是毁誉参半，但并没有妨碍其写入新安法，并作为新安法修订的重点内容之一出现在我们面前。但在新安法中，双重预防机制的要求却发生了“悄悄”的变化，即针对主体的范围扩大了：

第四条　生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。

除了安法上述第四条中作为“安全生产条件”之一出现，双重预防机制也出现在企业主要负责人的法定职责条款中：

第二十一条　生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责:
（一）建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；
（二）组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；
（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；
（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；
（五）组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；
（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
（七）及时、如实报告生产安全事故。

既然前面都有了要求，那么双重预防机制到底如何去落实呢，新安法为此专门修订和补充了相关条款，即第41条：

第四十一条　生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施。

生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。

三、双控机制，路在何方？

综上所述，双控机制的初衷是好的，也是明确的，这毋庸置疑！哪怕是其中加入了专业之外的因素，但只要从专业层面上可以解释，我们就完全可以接受，也应该接受。

但现在的问题在于，当双控建设的主体发生了变化，即由提出之初的“易发重特大事故的行业领域”扩大到了全行业，即“生产经营单位”，其影响的范围就截然不同了！在这种情况下，当我们的执法，尤其是基层执法人员，从专业角度不能很好把握双重预防机制建设要求的时候，便会出现本文开始时提及的那种令人无奈和无语的执法案例！但是问题即便出现了，可“生米也已煮成了熟饭”，安法在短期内也不可能再改回去；那么情况既已已如此，我们应该怎么办呢？如何才能做到既维护了《安全生产法》这一安全生产领域“基本法”的权威，又能帮助广大企业更好把握和实施双控机制，从而更好实现双重预防机制提出的初衷，有效防范遏制重特大事故呢？

对此，个人几点建议如下：

1、尽快出台国家层面的“双重预防机制”建设标准规范

双重预防机制的核心是风险管理，在国际范围内，这原本就已经是很成熟的管理模式了，没有必要再去搞什么过多的方法和模式的“创新”了，我们需要的是规范和执行。对于这类政策层面的管理模式，从上到下的模式统一和规范，才是有效和高效的！对此，其实在2016年国务院安委会发布的构建双重预防机制的意见（安委办【2016】11号）中就有明确的规划和路径，可惜一直没有很好的实施；尽快回归这个路径，还是很有必要的。

国务院安全生产监督管理部门要协调有关部门制定完善安全风险分级管控和隐患排查治理的通用标准规范，其他负有安全生产监督管理职责的行业部门要根据本行业领域特点，按照通用标准规范，分行业制定安全风险分级管控和隐患排查治理的制度规范，明确安全风险类别、评估分级的方法和依据，明晰重大事故隐患判定依据。各省级安全生产委员会要结合本地区实际，在系统总结本地区行业标杆企业经验做法基础上，制定地方安全风险分级管控和隐患排查治理的实施细则；地方各有关部门要按照有关标准规范组织企业开展对标活动，进一步健全完善内部安全预防控制体系，推动建立统一、规范、高效的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制

2、组织研发、编制和发布双控机制相关配套模板

对于双控机制，目前的问题是政府政策、行业文件多，但具体指南、标准规范少；导致的现象就是大家即便知道了要搞双控，但是到底应该去怎么建立，却仍然一头雾水。所以，对于双控，相关行业和地方政府在上述路径之外，还应发挥政策导向和组织优势，组织行业专家研发或攻关，尽快出台指导性的成套的双控机制建设模板。广大企业在此模板基础上进行必要的修改和调整，进而建立起各自的双控机制即可。

3、高危和非高危企业、不同规模企业区别对待

鉴于双重预防机制针对“易发重特大事故的行业领域”这一初衷，对于占绝大多数的那些非高危、小规模的生产经营单位，政策层面应该简化双控的建设要求，比如只要有双控管理制度、有简化的风险管控表、有定期的隐患排查治理台账即可。而即便是以上这三个核心要求，相关行业主管部门也可以提供模板，供广大企业借鉴和选用。

4、从上到下统一模式，避免逐级层层加码

尽快结束当前各地区各自为战、各行其是的局面，减少其对企业层层加码的所谓“创新”举措。在政策层面只有要求而专业方面尚无思路指导的情况下，与其“大干快上”，不如“无为而治”。在国家和行业的现行政策尚未统一和调整前，建议先对双控机制按个暂停键，或至少减下速，给企业一个宽松的环境，让企业去慢慢消化和研究，避免其被动的折腾和做无用功。

对企业来说，被动的折腾和正常生产秩序的人为被打乱，这本身就是一种不可控的安全风险！原本是为了控制风险，结果却因此而增加了风险，这难道不是安法的尴尬和行业的悲哀吗？！