说明：8月11日，中共中央 国务院印发了《法治政府建设实施纲要》（2021-2025年）。当时看了后，对于其中提到的法治建设的一些基本理念、思路和要求，深受触动；尤其是和我们的安全生产和应急管理工作联系后，更是深感学习的必要性。借着国庆假日的时间，特别将当初学习时的笔记稍作整理，在此与大家分享，希望法治之光在我们的安全生产和应急管理领域能有更多更广和更深入的推动。
一是深入学习贯彻习近平法治思想，努力实现法治政府建设全面突破。主要明确新发展阶段法治政府建设的指导思想、主要原则和总体目标。
二是健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用。主要围绕推进政府机构职能优化协同高效、深入推进“放管服”改革、持续优化法治化营商环境等方面，提出改革发展举措。三是健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化。主要围绕加强重要领域立法、完善立法工作机制、加强行政规范性文件制定监督管理等方面，提出改革发展举措。四是健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力。主要围绕强化依法决策意识、严格落实重大行政决策程序、加强行政决策执行和评估等方面，提出改革发展举措。五是健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法。主要围绕深化行政执法体制改革、加大重点领域执法力度、完善行政执法程序、创新行政执法方式等方面，提出改革发展举措。六是健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件。主要围绕完善突发事件应对制度，提高突发事件依法处置能力，引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对等方面，提出改革发展举措。七是健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义。主要围绕加强行政调解工作、有序推进行政裁决工作、发挥行政复议化解行政争议主渠道作用、加强和规范行政应诉工作等方面，提出改革发展举措。八是健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行。主要围绕形成监督合力、加强和规范政府督查工作、加强对行政执法制约和监督、全面主动落实政务公开、加快推进政务诚信建设等方面，提出改革发展举措。九是健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。主要围绕加快推进信息化平台建设、加快推进政务数据有序共享、深入推进“互联网+”监管执法等方面，提出改革发展举措。十是加强党的领导，完善法治政府建设推进机制。主要围绕加强党对法治政府建设的领导、完善法治政府建设推进机制、全面加强依法行政能力建设、加强理论研究和舆论宣传等方面，提出改革发展举措。
对于纲要中提出的基本理念、思路和建设要求，结合我们的安全生产和应急管理工作，个人认为需要关注和学习的要点如下：
一、深入学习贯彻习近平法治思想，努力实现法治政府建设全面突破
| 党的十八大以来，特别是《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》贯彻落实5年来，各地区各部门多措并举、改革创新，法治政府建设取得重大进展。党对法治政府建设的领导不断加强，责任督察和示范创建活动深入实施，法治政府建设推进机制基本形成；“放管服”改革纵深推进，营商环境大幅优化；依法行政制度体系日益健全，重大行政决策程序制度初步建立，行政决策公信力持续提升；行政执法体制机制改革大力推进，严格规范公正文明执法水平普遍提高；行政权力制约和监督全面加强，违法行政行为能够被及时纠正查处；社会矛盾纠纷依法及时有效化解，行政争议预防化解机制更加完善；各级公务员法治意识显著增强，依法行政能力明显提高。当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，推进国家治理体系和治理能力现代化，适应人民日益增长的美好生活需要，都对法治政府建设提出了新的更高要求，必须立足全局、着眼长远、补齐短板、开拓进取，推动新时代法治政府建设再上新台阶。 |
【学习笔记】
在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程和中华民族伟大复兴战略全局的大背景下，在推进国家治理体系和治理能力现代化、对法治政府提出更高要求的形势下，我们的安全生产管理和监管、我们的事故预防和应急管理体系和水平，是否能跟得上“新时代”的脚步呢？也许，正如纲要中所说的，在“立足全局、着眼长远、补齐短板、开拓进取”方面，我们有更多的短板需要补齐；否则，可能真的会被快速进步的经济和社会发展甩在后面而不自知！
| （一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。（二）主要原则。坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向；坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督；坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限，切实解决制约法治政府建设的突出问题；坚持改革创新，积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径；坚持统筹推进，强化法治政府建设的整体推动、协同发展。 |
【学习笔记】
无论是针对“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，还是“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”，或者是“坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限”等要求，我们地方各级政府做的怎么样呢？我们的职责和权力明确吗？我们的执法界限和执法行为规范吗？我们的行政处罚和处理公开透明吗？被检查和处理的企业心服口服又满意吗？按照纲要的要求，在法治建设方面，我们还有很长的路要走！
| 坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变，把该管的事务管好、管到位，基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。（四）推进政府机构职能优化协同高效。坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，厘清政府和市场、政府和社会关系，推动有效市场和有为政府更好结合。强化制定实施发展战略、规划、政策、标准等职能，更加注重运用法律和制度遏制不当干预微观经济活动的行为。构建简约高效的基层管理体制，实行扁平化和网格化管理。推进编制资源向基层倾斜，鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。全面实行政府权责清单制度，推动各级政府高效履职尽责。2022年上半年编制完成国务院部门权责清单，建立公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法。调整完善地方各级政府部门权责清单，加强标准化建设，实现同一事项的规范统一。严格执行市场准入负面清单，普遍落实“非禁即入”。 |
【学习笔记】
法治建设的两个基本原则是：法无授权即禁止，法无禁止即可为。前者是针对公权力说的，也就是权力必须有所限制，不能肆意妄为；而后者是针对社会组织和公众而言，是鼓励社会创新和保持社会活力的基本思路，也是目前与目前推进“放管服”改革的思路相一致的。但我们监管部门的法定职责到底是什么，我们明确了吗？我们的职责清单看似都有了，也在相关网站上公示了，但其内容合理吗，又是否执行了呢？职责“边界清晰、分工合理、权责一致”的要求，我们又有多大的差距呢？
同时，纲要再次提出转变职能、提高基层监管效能的要求，可谓是切中目前安全和应急监管的要点和痛点。首先从监管资源分布来看，在省部级的水平很高、专家云集；到了地市级，便出现断崖式下跌；而到了乡镇街道层面，只能说有岗位，但专业水平，便基本无从谈起了！从而呈现的现状便是，越是和企业接触多的基层监管和执法人员，专业水平越是欠缺；而高水平的专家在陪同上级政府的检查组来了后，看哪里都是问题，但一通指手画脚、指点江山后便消失了，只留下一片茫然的企业和极度尴尬的基层监管和执法人员！而此次纲要中明确提出了这个问题，希望在体制和机制方面能够有所突破。
| （五）深入推进“放管服”改革。分级分类推进行政审批制度改革。依托全国一体化政务服务平台等渠道，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”。坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项。推行行政审批告知承诺制。大力归并减少各类资质资格许可事项，降低准入门槛。有序推进“证照分离”改革全覆盖，将更多涉企经营许可事项纳入改革。积极推进“一业一证”改革，探索实现“一证准营”、跨地互认通用。深化投资审批制度改革，推进投资领域行政执法监督，全面改善投资环境。全面落实证明事项告知承诺制，新设证明事项必须有法律法规或者国务院决定依据。推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。根据不同领域特点和风险程度确定监管内容、方式和频次，提高监管精准化水平。分领域制定全国统一、简明易行的监管规则和标准，做到标准公开、规则公平、预期合理、各负其责。 |
【学习笔记】
“放管服”改革是目前的国家行政管理战略，这些年来也一直在各行业各领域推进，安全生产领域也不例外。但随着这些年的实践，也出现了各种各样的问题，其中的困惑之一便是，“放管服”改革是否适合在安全生产领域推进呢？毕竟安全生产领域不同于普通的商品和经济活动等领域，还是有着其特殊性质的。比如在安全培训和安全评价领域，“放管服”带来的，并非是充分市场竞争后的服务品质提升，而是价格竞争下的服务质量下降，乃至于形式主义、虚假报告普遍存在，出现“劣币驱逐良币”的尴尬局面！其实对于这种情况，是否可以借鉴标准领域的做法，即《标准化法》中所提出的，以后将只“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”，而对其他领域的标准，原则上不再执行强制性国家标准，而是以推荐性标准或行业标准为主。我们的强制性国标可以这样，在“放管服”方面是否也可以或也应该考虑到人身健康和生命财产安全的需要，恢复或保留必要的事前审批，以从服务质量和人员水平方面把好“入口关”，从而为其所提供的安全服务或产品打下必要的或良好的基础呢？“一刀切”的做法是我们所反对的，那么在“放管服”方面，我们是否也应该避免简单粗暴的一刀切呢？
对于监管机制的改革，纲要提出要健全“以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式”，以提高监管水平和效果。但从实际情况来看，这些要求其实有些高了，在没有监管和执法人员水平提升基础上的执法，再好的机制设计其效果也会大打折扣。在我看来，我们的安全生产和应急管理监管和执法，有三道门槛需要跨过，即合法、合规、合理。这三道门槛是陆续递进的，合法是前提，合规是要求，合理是水平。这三道门槛，我们的监管部门和执法人员能逐步做好，也就不容易了。
三、健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化| （九）加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。 |
【学习笔记】
对于各级政府的文件数量限制方面，一直以来是从严厉打击形式主义和官僚主义角度开展的，但效果怎么样呢？单纯看各级政府的报告和数据，自然是“卓有成效”的。但对于文件数量是否真的减少了，我们可以直接去企业看看，了解一下基层的情况就一清二楚了。中央或各个部委下发一个文件，然后从省、地市、区县，乃至于街道办事处、居委会，基本都是层层转发，逐级加码；其实就是一个事，结果基层或企业收到了五六个文件，而所有文件的核心就是中央或部委发的那一个文件！对此，纲要提出了明确的要求和做法，要求“严控发文数量、严格制发程序”、“健全行政规范性文件动态清理工作机制”。希望我们的各级地方政府，能从建设法治政府的角度，对于上级的文件，该转发下级的就转发，该自己落实的就自己落实，而不要不管三七二十一，一股脑的往下转发。
四、健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力| （十二）加强行政决策执行和评估。完善行政决策执行机制，决策机关应当在决策中明确执行主体、执行时限、执行反馈等内容。建立健全重大行政决策跟踪反馈制度。依法推进决策后评估工作，将决策后评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。重大行政决策一经作出，未经法定程序不得随意变更或者停止执行。严格落实重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。 |
【学习笔记】
安全生产是典型的专业工作，而不是政治工作；但要是安全生产工作做不好，尤其是导致出现了安全事故，便由专业问题演变为了政治问题，其体现便是“一票否决”！所以在这种追责的高压之下，有些领导在担心安全出问题的推动下，便对安全生产和应急管理工作“指手画脚”，而完全无视其本人不懂不会不了解安全专业的事实，有时候甚至提出一些完全违背安全生产规律的要求！对此，纲要的的第“十二”条特别做出了依法行政的要求。希望能让我们的相关领导冷静下来，尊重安全生产领域的专业属性，让专业的人去做专业的事，领导在背后提供支持就行了。
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