【依法治安】《法治政府建设实施纲要》(2021-2025年)学习笔记(下)

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作者: 王志勇 2021-10-25 12:00  法治政府建设 安全生产 应急管理工作
8月11日,中共中央 国务院印发了《法治政府建设实施纲要》(2021-2025年)。当时看了后,对于其中提到的法治建设的一些基本理念、思路和要求,深受触动;尤其是和我们的安全生产和应急管理工作联系后,更是深感学习的必要性。

说明:8月11日,中共中央 国务院印发了《法治政府建设实施纲要》(2021-2025年)。当时看了后,对于其中提到的法治建设的一些基本理念、思路和要求,深受触动;尤其是和我们的安全生产和应急管理工作联系后,更是深感学习的必要性。借着国庆假日的时间,特别将当初学习时的笔记稍作整理,在此与大家分享,希望法治之光在我们的安全生产和应急管理领域能有更多更广和更深入的推动。

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该纲要共分为十个部分,此次分享后六部分的学习笔记

五是健全行政执法工作体系,全面推进严格规范公正文明执法。主要围绕深化行政执法体制改革、加大重点领域执法力度、完善行政执法程序、创新行政执法方式等方面,提出改革发展举措。

六是健全突发事件应对体系,依法预防处置重大突发事件。主要围绕完善突发事件应对制度,提高突发事件依法处置能力,引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对等方面,提出改革发展举措。

七是健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系,不断促进社会公平正义。主要围绕加强行政调解工作、有序推进行政裁决工作、发挥行政复议化解行政争议主渠道作用、加强和规范行政应诉工作等方面,提出改革发展举措。

八是健全行政权力制约和监督体系,促进行政权力规范透明运行。主要围绕形成监督合力、加强和规范政府督查工作、加强对行政执法制约和监督、全面主动落实政务公开、加快推进政务诚信建设等方面,提出改革发展举措。

九是健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府。主要围绕加快推进信息化平台建设、加快推进政务数据有序共享、深入推进“互联网+”监管执法等方面,提出改革发展举措。

十是加强党的领导,完善法治政府建设推进机制。主要围绕加强党对法治政府建设的领导、完善法治政府建设推进机制、全面加强依法行政能力建设、加强理论研究和舆论宣传等方面,提出改革发展举措。

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对于纲要中提出的基本理念、思路和建设要求,结合我们的安全生产和应急管理工作,个人认为需要关注和学习的要点如下(续):

五、健全行政执法工作体系,全面推进严格规范公正文明执法

着眼提高人民群众满意度,着力实现行政执法水平普遍提升,努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义

【学习笔记】

“风清气正、公平正义”,纲要中的这两个字,希望我们的各级监管和执法人员能够永记心中,并作为自己的执法准则。

(十三)深化行政执法体制改革。完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制,大力提高执法执行力和公信力。继续深化综合行政执法体制改革,坚持省(自治区)原则上不设行政执法队伍,设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级,县(市、区、旗)一般实行“局队合一”体制,乡镇(街道)逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。在行政许可权、行政处罚权改革中,健全审批、监管、处罚衔接机制,防止相互脱节。稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层,坚持依法下放、试点先行,坚持权随事转、编随事转、钱随事转,确保放得下、接得住、管得好、有监督。建立健全乡镇(街道)与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。大力推进跨领域跨部门联合执法,实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。完善行政执法与刑事司法衔接机制,加强“两法衔接”信息平台建设,推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。加快制定不同层级行政执法装备配备标准。

【学习笔记】

自2018年机构改革,正式组建应急管理部后,地方各级政府的相关职能也在陆续调整中,但有些地方存在职能整合了,但人员并未跟着调整,从而导致新组建的应急管理部门存在职能与人员严重不匹配的困境!对此,纲要中明确提出,要“坚持权随事转、编随事转、钱随事转,确保放得下、接得住、管得好、有监督”。希望借着纲要的落实,我们的应急管理部门能尽快调整和完善。

(十四)加大重点领域执法力度。加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点领域执法力度。分领域梳理群众反映强烈的突出问题,开展集中专项整治。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的,加强日常监管和执法巡查,从源头上预防和化解违法风险。建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制,让严重违法者付出应有代价。畅通违法行为投诉举报渠道,对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。

【学习笔记】

对于纲要中提到的两种情形,要“加强日常监管和执法巡查”,以“从源头上预防和化解违法风险”,这个没有问题,问题在于如何在实际工作中把握这两种情形,即:潜在风险大、可能造成严重不良后果。这直接涉及到对于日常生产生活中风险的识别和评估,以及评估的能力和水平;如果没有客观务实的评估和把握,那么这种监管和执法很可能会出现两种极端,或者沦为“不作为”的借口,或者沦为“乱作为”的依据。还是今日头条张一鸣先生说得好,管理,归根结底是人的能力和水平问题。

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(十五)完善行政执法程序。全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。统一行政执法人员资格管理,除中央垂直管理部门外由省级政府统筹本地区行政执法人员资格考试、证件制发、在岗轮训等工作,国务院有关业务主管部门加强对本系统执法人员的专业培训,完善相关规范标准。统一行政执法案卷、文书基本标准,提高执法案卷、文书规范化水平。完善行政执法文书送达制度。全面落实行政裁量权基准制度,细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。全面梳理、规范和精简执法事项,凡没有法律法规规章依据的一律取消。规范涉企行政检查,着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。按照行政执法类型,制定完善行政执法程序规范。全面严格落实告知制度,依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。除有法定依据外,严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据。

【学习笔记】

政府对企业进行安全检查是必要的,也是其依法监管的权利和义务,但同时应考虑到企业的接受能力。目前的情况是,企业接受的各级政府、各部门的检查过多,甚至有些泛滥了!尤其是在发生事故后,其属地政府对相关行业或领域企业的检查便加倍加码了;甚至有些企业一天要接待来自各级政府和各类部门的五六次的安全检查。如果这些检查是认真和严谨的,是真正可以帮助企业解决问题的,企业其实还是欢迎的;但问题是很多检查也是层层加码的,检查人员本身对此也是怨声载道。于是这种检查往往便成了形式主义,检查组走个过场有个记录,然后便像赶场一样去下个单位。对此,纲要中明确提出,要求“全面梳理、规范和精简执法事项,凡没有法律法规规章依据的一律取消。规范涉企行政检查,着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。”可谓是要求明确,直至问题核心,希望能切实破解当下的安全检查过多过滥的现状。
与此有关的,还有一个,就是我们当前一直在做的“暗查暗访”。对于其他行业和领域,不太了解其必要性有多大 ,但是对于安全生产和应急管理领域来说,我们的安全检查和隐患排查,需要“暗查暗访”才能发现问题吗?可以说,对于绝大多数企业来说,任何时候去“明查明访”都会发现一大堆的问题,何苦去搞什么“暗查暗访”呢?显得好像我们的大多数企业安全管理水平有多高,正常检查都已经查不出来问题了一样!安全管理不在于形式,而在于态度、投入和落实;同样的,安全监管也不在于形式,而在于专业、责任和质量!
在纲要的这一条中, 还有提出了一个重要的措施,相信会引起广大企业的极大欢迎和共鸣,那就是:除有法定依据外,严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。这一条,可以说直指多年以来安全生产领域的一大顽疾!那就是在安全生产和应急管理领域,尤其是在发生重特大生产安全事故后,有些地方政府或行业管理部门,在社会和上级政府的压力之下,便以所谓的“铁的手腕”,以所谓的“雷霆万钧”之势进行安全治理,于是便出现了一些让人无语的措施或政策。比如,“一厂出事故,万厂受教育”便演变成了“一厂出事故,万厂要停产”的连坐现象;一个企业发生了动火作业事故,整个地区的动火作业都要停止的情况;或者一个企业发生了粉尘爆炸事故,全行业都进行涉爆粉尘企业的整顿,甚至在有些基层政府出现了从“涉爆粉尘企业整顿”扩大为“涉尘企业整顿”的情况,确实令人无语!而此次纲要中明确提出“严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施”,可以说给社会所广为诟病的“一人得病,全家吃药”现象亮出了红灯!对《法治政府建设实施纲要》的这一明确要求,确实值得我们尊重,也让我们欢呼雀跃:要依法行政,而不能肆意妄为!


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八、健全行政权力制约和监督体系,促进行政权力规范透明运行

(二十四)形成监督合力。坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划,突出党内监督主导地位。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。积极发挥审计监督、财会监督、统计监督、执法监督、行政复议等监督作用。自觉接受纪检监察机关监督,对行政机关公职人员违法行为严格追究法律责任,依规依法给予处分。

坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,做到依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责,既要防止问责不力,也要防止问责泛化、简单化。落实“三个区分开来”要求,建立健全担当作为的激励和保护机制,切实调动各级特别是基层政府工作人员的积极性,充分支持从实际出发担当作为、干事创业。

【学习笔记】

一直以来,对安全生产领域的问责,尤其是对生产安全事故的问责,问责对象过于宽泛,没有与“责权利对等”的基本原则结合,从而导致人人自危却又无可奈何的现象。同时也经常出现司法机关在刑事责任的审判中,对事故调查报告中责任追究建议的否认和推翻,都警示我们的事故责任界定,要更加严谨和规范。
而对于其中提到的“三个区分开来”,出自2016年初,在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话:“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”

(二十六)加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设,充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用,2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系。全面落实行政执法责任,严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任。加强和完善行政执法案卷管理和评查、行政执法机关处理投诉举报、行政执法考核评议等制度建设。大力整治重点领域行政执法不作为乱作为、执法不严格不规范不文明不透明等突出问题,围绕中心工作部署开展行政执法监督专项行动。严禁下达或者变相下达罚没指标,严禁将罚没收入同作出行政处罚的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。建立并实施行政执法监督员制度。

【学习笔记】

行政执法工作事关重大,既是国家政策执行情况的监督和推动,也代表着执法机关的形象和水平。但长期以来,我们安全生产领域的执法,尤其是基层政府的执法,过于简单粗暴,不作为、乱作为现象时有发生;同时普遍专业水平不高,这已经成为制约安全生产政策落实和发展的严重障碍!对此,纲要提出要大力整治这些问题,开展部署专项行动,可谓正当其时!

(二十七)全面主动落实政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外,用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。大力推进决策、执行、管理、服务和结果公开,做到法定主动公开内容全部公开到位。加强公开制度化、标准化、信息化建设,提高政务公开能力和水平。全面提升政府信息公开申请办理工作质量,依法保障人民群众合理信息需求。鼓励开展政府开放日、网络问政等主题活动,增进与公众的互动交流。加快构建具有中国特色的公共企事业单位信息公开制度。

【学习笔记】

政务和政策信息的公开,既是政府和相关行业部门的义务,也是其履职服务的责任,更是政务公开透明的基本要求。希望纲要的这个明确要求,能够推动我们相关的行业管理部门的政务公开工作继续深入。同时,纲要鼓励政府通过网络等途径,增进与公众的互动交流,这种简便快捷的沟通和互动毫无疑问是有益的,也是很受欢迎的。但我们希望的是,政府相关部门在与网民的互动中,多点简单直接,少点官话套话打太极;多点直面问题,少点“执行相关规定”的回答;多点直接给出答案,少点“已经电话直接沟通”等现象,让网络互动成为政府和社会的便捷沟通渠道,而不是多了一个增加矛盾的方式。


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九、健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府

(二十九)加快推进信息化平台建设。各省(自治区、直辖市)统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台,实现从省(自治区、直辖市)到村(社区)网上政务全覆盖。加快推进政务服务向移动端延伸,实现更多政务服务事项“掌上办”。分级分类推进新型智慧城市建设,促进城市治理转型升级。加强政府信息平台建设的统筹规划,优化整合各类数据、网络平台,防止重复建设。

建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台,2022年年底前实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询;2023年年底前各省(自治区、直辖市)实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。

【学习笔记】

纲要提出要求“建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台”,这个确实非常好,也非常必要。在我们安全生产和应急管理领域,我们特别希望的就是这个法律法规和标准规范数据库的建立和公开,以满意广大企事业单位在落实和实施安全生产和应急管理工作时的依据和规范,毕竟,先做到了“有法可依”,才有可能实现“有法必依”。对此,全国人大做出了表率,已经走在了前面,其建立并公开的《全国法律法规查询》小程序,前段时间公开后,受到了全社会的普遍欢迎和点赞!同时,纲要也明确提出了这项工作的时间表,即2022年底前是国家部委层面要完成,2023年底前省级要完成;对此,我们是满怀期待啊!


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十、加强党的领导,完善法治政府建设推进机制

(三十四)全面加强依法行政能力建设。推动行政机关负责人带头遵守执行宪法法律,建立行政机关工作人员应知应会法律法规清单。坚持把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。健全领导干部学法用法机制,国务院各部门根据职能开展本部门本系统法治专题培训,县级以上地方各级政府负责本地区领导干部法治专题培训,地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座。市县政府承担行政执法职能的部门负责人任期内至少接受一次法治专题脱产培训。加强各部门和市县政府法治机构建设,优化基层司法所职能定位,保障人员力量、经费等与其职责任务相适应。把法治教育纳入各级政府工作人员初任培训、任职培训的必训内容。对在法治政府建设中作出突出贡献的单位和个人,按规定给予表彰奖励。

加强政府立法能力建设,有计划组织开展专题培训,做好政府立法人才培养和储备。加强行政执法队伍专业化职业化建设,在完成政治理论教育和党性教育学时的基础上,确保每人每年接受不少于60学时的业务知识和法律法规培训。加强行政复议工作队伍专业化职业化建设,完善管理办法。加强行政复议能力建设,制定行政复议执业规范。加强法律顾问和公职律师队伍建设,提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。加强行政裁决工作队伍建设。

【学习笔记】

这一部分,有几个主题值得关注:
1、“行政机关工作人员应知应会法律法规清单”,清单制是本届政府提出的一个简单有效的管理工具,在安全生产和应急管理领域有同样的要求。但是清单制的建立,个人认为有三个问题需要重视:第一是清单的对象和类别要明确,要与岗位安全生产责任制结合起来,清单制不是一个独立的工作,而是简化工作内容,明确工作要求;第二是清单内容的规范性合理性,即清单不仅要有 ,而且要有用;第三是清单制的执行和实施,即清单建立后,要确保作为工作的简明指导和指南,要确保得到执行。同时,建议这个清单不仅有行政机关工作的,也应该扩大至企事业单位,分行业分专业分领域编制“安全生产和应急管理应知应会法律法规、标准规范及要求清单”,这对于当前的合规性建设是非常重要的。
2、《民法典》是公民权利的基本保障,但在我们安全生产和应急管理领域的宣贯、学习和使用的相对还是比较少。此次纲要对此明确提出“坚持把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定”;对此,我们的相关行政执法部门应该加强学习,以免执法犯法!
3、纲要提出:“县级以上地方各级政府负责本地区领导干部法治专题培训,地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座”。尽管并非是安全法治讲座,但法治意识和法治思维的增强,我们的安全生产领域也是受益者。
4、纲要提出:“加强行政执法队伍专业化职业化建设,在完成政治理论教育和党性教育学时的基础上,确保每人每年接受不少于60学时的业务知识和法律法规培训”。对行政执法人员来说,学政治讲政治是必不可少的,但其归根结底,这只队伍既是执法人员,更是专业人员,所以专业水平是对其的基本要求。而要求没人每年接受不少于60学时的业务知识和法律法规培训,这个要求相对于我们生产经营单位每年8个学时,哪怕是高危行业的20个学时来说,也是很高的要求了。相信,这对于逐渐提升我们安全生产和应急管理领域执法人员的专业水平,会起到很好的推动作用。

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【学习笔记】

为确保纲要的要求得以落实,在纲要的最后,提出了简明扼要的要求:“各地区各部门要全面准确贯彻本纲要精神和要求,压实责任、狠抓落实,力戒形式主义、官僚主义。中央依法治国办要抓好督促落实,确保纲要各项任务措施落到实处。”希望也衷心祝愿这个《法治政府建设实施纲要》(2021-2025年)能够得到落实和实施,也希望我们安全生产和应急管理领域的工作,在法治政府的建设过程中,能够做得更好、干得更实、走得更快,从而为经济社会的快速健康发展创造良好的安全生产环境、提供坚实的安全生产保障。

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作者: 王志勇 2021-10-25 12:00  法治政府建设 安全生产 应急管理工作
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