中国应急管理丨纵深调研：基层应急能力调查分析及建议

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。推进应急管理体系和能力现代化建设，提高防范化解重大安全风险水平，加强及时应对处置各类灾害事故能力，事关保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命担当。近年来，尤其是2018年机构改革新组建应急管理部以来，我国应急管理现代化进程不断推进，基层应急管理能力得到了较大提升。

2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出要“增强乡镇（街道）应急管理能力”，并对有关工作作出部署。2022年全国应急管理工作会议上，应急管理部党委书记、部长黄明在工作报告中强调，要“贯彻落实《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，推动建立常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，提升基层应急管理能力。”

近期，《中国应急管理》杂志编辑部组织力量，在对浙江省绍兴市基层应急能力建设进行现场重点调研的同时，对江苏省无锡市江阴市、河南省开封市、山东省济宁市以及福建省厦门市海沧区、山东省青岛市崂山区沙子口街道和金家岭街道、广东省东莞市道滘镇等7个地方进行了问卷式调查。在对调研结果进行初步分析的基础上，特别邀请中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授王宏伟，山东大学政治学与公共管理学院常务副院长、教授马奔，中共广东省委党校（广东行政学院）应急管理教研部、广东省应急管理专家委员会综合管理专业组组长宋儒亮，河南省应急管理厅一级巡视员孙兆贤，浙江省应急管理厅人事处处长孙涛，绍兴市应急管理局副局长陶培松，中国应急管理报社党委书记崔涛，《中国应急管理》杂志执行主编张广泉等，就如何进一步加强基层应急能力建设提出了建议。

基层应急能力建设的现状

基层是安全隐患排查治理的第一关口，应急救援处置的第一现场，应急管理的“最后一公里”，加强基层应急能力建设不仅至关重要，而且十分必要。近年来，各地在推动基层应急能力建设上积极探索实践，形成了很多好的经验做法，并通过提升基层应急能力，为守护人民群众生命财产安全作出了重要贡献。

本次调查问卷主要围绕基层应急能力建设依据、基层应急管理机构建设情况、基层应急管理职责落实、基层应急管理执法、基层应急救援力量建设等方面进行了调研。

制度完善 政策支持——各地积极完善制度、完备标准，为推进基层应急能力提供政策支持

在参与调查的13个地方中，一半以上地方在国家和省级有关基层治理体系和治理能力以及基层应急管理体系和能力建设的相关文件指导下，制定了适合本地区的基层应急能力建设实施意见，为推进基层应急能力建设提供了坚强有力的政策支持。其中，9个地方的文件依据清晰、措施完善、目标明确，并在落实推进过程中，及时进行了进一步的补充和完善。

浙江省绍兴市所辖6个县（市、区）全部以省市相关政策文件为指导、结合自身实际，出台了各自的关于加强基层应急管理能力建设的实施意见，确保了基层应急管理工作有人管、专人管、管得起、管到位。越城区提请区两办印发《关于加强基层应急消防管理能力建设的实施意见》(越委办〔2022〕6号)，并以此为指引，建立健全应急消防管理责任体系。上虞区先后下发《关于加强基层应急管理能力建设的实施意见》(区委办综〔2021〕14号)、《关于安全生产和消防行政执法委托工作的实施意见》(虞政发〔2021〕19 号)、《关于印发上虞区安全生产和消防行政执法委托试点工作实施方案的通知》（虞政办综〔2021〕32号）、《关于进一步提升基层应急管理能力建设的通知》等文件推动基层应急管理能力建设。

河南省开封市在推进基层应急能力建设方面依据的省级文件主要有《河南省人民政府关于改革完善应急管理体系的通知》（豫政〔2019〕11号）、《河南省应急管理体系和能力建设三年提升计划（2020—2022年）》、《中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发<关于加强基层应急管理体系和能力建设的意见>》（豫办〔2021〕9号）等；市级文件主要有《开封市人民政府关于改革完善应急管理体系的通知》（汴政〔2019〕24号）、《开封市应急管理体系和能力建设三年提升计划（2020—2022年）》（汴发〔2020〕20号）、《开封市应急管理基层基础建设标准》《关于进一步推进应急管理基层基础建设的补充通知》《关于进一步规范应急管理基层基础建设有关事项的补充通知》《关于加强乡镇（街道）应急工作机构编制有关事项的通知》《开封市应急消防一体化基层基础建设标准》《开封市支持社会应急力量发展暂行办法》《基层社会治理“一中心四平台”助力应急管理工作实施方案》等。

山东省济宁市先后出台了《关于加强基层应急管理体系和能力建设的意见》（济办发〔2020〕25号）、《关于印发“安全济宁”微型应急救援站点建设三年行动计划（2020—2022年）的通知》（济政办字〔2020〕36号）等文件。

根据《东莞市行政村（社区）应急值守系统建设推进方案》（东应急委办〔2022〕3号）相关要求，广东省东莞市道滘镇应急委办结合实际情况，先后印发了《道滘镇行政村应急值守系统建设推进方案》和《道滘镇2022年全面加强基层应急能力建设工作方案》，从硬件到软件逐步规范推进基层应急能力建设。

从调研的结果可以明显看出，相关政策文件较为完善的地区，其基层应急能力建设推动的力度和速度均较快，基层应急能力提升较为明显。

此外，8个地方明确了基层应急管理站的建设标准。浙江省绍兴市柯桥区在全省率先推进镇街应急管理站标准化建设，将应急管理站写入各镇(街道)机构编制的“三定”方案中，出台《柯桥区加强基层应急管理站建设实施意见》，打造了全省基层应急管理站建设的“柯桥样板”，基本实现了监管执法、应急救援、防灾减灾和宣传教育“四个一体化”，得到应急管理部相关领导的充分肯定。

2019年以来，河南省开封市以兰考县为试点，探索形成了基层应急管理体制改革的“兰考经验”。目前，兰考县16个乡镇（街道）均设立了标准化的应急管理办、应急救援队、应急物资仓库、应急管理指挥中心、应急文化主题街区。在每个乡镇（街道）选取2—5个试点村（社区），设置安全劝导站、物资储备室、应急救援小分队、村村通应急广播，配备安全劝导员、灾情信息员、应急协调员。

山东省济宁市重点明确了基层应急救援站的建设标准。根据占地面积、建筑面积、危险性程度，将应急救援站点分为一级、二级和三级。科学规划布局应急救援站点，提高有效救援覆盖面，提升应急救援成功率，其中社区应急站点设置要达到“一分钟响应、三分钟到达、五分钟开展施救”标准；乡镇、村庄应急站点设置和建设实现“十分钟到达，十五分钟内开展施救”。

建立机构 完善网络——初步建立起覆盖镇街、村居的应急管理工作网络

在参与调研的13个地方中，目前均已组建或正在组建乡镇（街道）层面的应急管理机构，初步建立起覆盖乡镇（街道）、村居（社区）的应急管理工作网络。三分之二的地方正在与消防机构进行融合。一半以上的地方，基层应急机构所需的人、财、物等统一由财政支持，可基本满足当前工作需要。

应急机构人员编制及办公、执法所需硬件保障方面，浙江省绍兴市6个县（市、区）根据辖区实际，通过配置具有行政、事业编制专职人员和编外、兼职、辅助工作人员等形式，基本确保了基层应急管理工作有人管、专人管，同时采取财政资金承担费用、向社会租赁以及公车平台保障等形式保障应急管理执法用车，解决了基层安全生产巡查、应急救援处突出行难题。越城区、嵊州市应急管理局还为各镇街配发部署了可视化单兵、卫星电话及平板、无线打印机、执法记录议等必要的通信和执法装备、设备。

山东省青岛市崂山区沙子口街道应急管理办公室目前有在职在编人员4名，非在编人员9名，已配备执法记录仪、执法检查专用笔记本电脑等设备。山东省青岛市崂山区金家岭街道应急管理办公室目前共有15名工作人员，其中6人具有行政执法证，3辆执法检查车辆，5套执法检查装备，硬件条件能够满足日常工作需求。江苏省江阴市每个镇（街道）应急管理机构都配有执法车辆，每个执法单元均配备一套执法装备。广东省东莞市道滘镇应急管理机构目前人员编制8名，编制车辆2辆，主要依赖购买服务形式解决人员缺口，根据需要按次租车使用。

应急与消防机构融合方面，参与调研的13个地方里，浙江省绍兴市有聘任制专职消防队的乡镇均实现了应急管理与消防（除救援职能外）业务的有效融合。新昌县乡镇一级已全部设立应急管理(消防安全)委员会，应急管理办公室派驻有消防文员，进一步统筹协调工作，负责县消防救援大队和镇街消防工作的上传下达。

江苏省江阴市基层应急管理机构也与消防机构进行了融合，根据江阴市委编办《关于加强基层应急管理和消防监管相关机构编制事项的通知》，明确镇街园区综合行政执法局局长兼任应急管理局局长和安委办、消委办主任，市消防救援大队明确 1 名干部兼任镇（街道）消委办副主任，属地派出所明确 1 名副所长兼任镇（街道）消委办副主任，镇（街道）综合执法局下设安全消防协调科负责安委办、消委办日常工作。

专项奖金保障方面，浙江省绍兴市上虞区由乡镇（街道）落实应急管理工作专项资金。厦门市海沧区表示，区（县）的专项资金保障较好，基层应急机构所需的人、财、物等由财政统一支持，可基本满足当前工作需要。河南省开封市县（区）一级应急管理专项资金主要由县（区）财政保障，乡级应急管理保障资金主要靠地方党委政府统筹安排拨付。江苏省江阴市基层应急机构所需的人、财、物由本级财政保障，广东省东莞市道滘镇专项资金保障由镇财政负担。

职责明晰 统一平台——基层应急管理机构工作职责基本理顺，相关信息化平台正在统一整合

截至目前，参与调研的13个地方的基层应急管理机构工作职责均已基本理顺。除广东省东莞市道滘镇表示相关信息化平台尚未进行统一整合外，其他地方的相关信息化平台正在逐步进行统一整合。

浙江省绍兴市柯桥区镇街应急管理站整合原安监站、消防工作站、专职消防队等职能部门，承担安全生产、消防安全等监管职责，并统筹协调区域内应急管理和综合防灾减灾救灾工作，督促落实各领域应急管理具体任务，组织协调应急力量建设、应急物资保障和应急救援工作，以及应急管理、消防部门依法委托的部分综合行政执法事项。越城区突出“融”字特色，在各乡镇（街道）设立应急管理办(消防管理所)，整合原经发办的安全生产监督管理、消防专职队的消防监督管理、农办的防汛防台抗旱等职能，实行“一套班子、两块牌子”统抓。

河南省开封市，浙江省绍兴市上虞区、新昌县、嵊州市已在镇街层面整合了现有的安委会、消安委、防汛指、减灾委、森防指等指挥机构，成立了应急管理委员会，各类议事协调机构在应急管理委员会统一指挥下开展工作。其余地方的安委会、消安委、防汛指、减灾委、森防指等各类议事协调机构仍在职能范围内开展工作，牵头协调各成员单位开展工作。

一半以上地方表示，政府部门的常态应急准备工作主要根据“三定”方案及工作分工，由原各业务条线承担，非常态的应急管理工作和涉及条线较多的情况由基层应急管理机构统筹协调或承接。

精准执法 力量下沉——应急管理执法力量下沉一定程度解决了基层执法力量不足等问题

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深化应急管理综合行政执法改革的意见〉的通知》（中办发〔2020〕35号）以及各地印发的关于深化应急管理综合行政执法改革的实施意见的通知等要求，参与调研的12个地方开展了应急管理综合行政执法改革工作，但各地应急管理执法力量下沉情况不一。

浙江省绍兴市安全生产领域生产经营主体数量庞大、点多面广，应急管理机构人少事多矛盾突出，安全生产管理难度大，基层安全生产监管及执法任务繁重。目前，所辖6个县（市、区）通过执法人员以联络员的形式或带班的形式，推进行政执法力量下沉镇街，一定程度解决了基层执法能力不足、执法力量弱小等问题。同时通过强化培训指导工作、落实委托执法联系制度、严格法规审核、曝光典型案例等举措不断提升委托执法能力、执法成效。

江苏省江阴市应急管理综合行政执法大队通过下沉参公事业编制，强化基层执法力量，并在此基础上成立专业化执法中队，集中力量对全市危化、冶金等高危行业领域实施精准执法，同时统筹指导、协调推进各镇街园区日常监管执法工作。山东省青岛市崂山区应急管理局主要通过委托执法方式，委托沙子口街道和金家岭街道对部分执法事项实施行政执法。

目前，一半以上地方的县级应急管理执法力量下沉落实较好，但仍存在执法力量不足、执法监管综合能力不足等问题。

只有河南省开封市暂未将执法力量下沉至乡镇（街道），且由于乡镇（街道）无执法权限，亦未进行委托执法。目前，在执法过程中，多由县级应急管理部门执法人员联合乡镇应急管理干部实施联合检查，由县级应急管理部门实施行政执法工作。

整合资源 聚合力量——乡镇（街道）层面初步建立了以应急消防为主的应急救援队伍体系

参与调研的13个地方，虽然组建的方式与依靠的力量不同，目前均已在乡镇（街道）层面组建了相应的应急救援队伍。

浙江省绍兴市越城区除主城区外的12个镇街成立了应急消防队或专职消防队，其中8个镇街在原有自建消防队的基础上，整合街道其他专业力量，完成装备提档升级，组建了综合应急救援队伍，装备配备标准参照《浙江省应急救援队伍建设管理办法(试行)》，采用采购和协议储备两种方式。上虞区目前已有各类救援队伍 60 支、队员 1784 名。柯桥区目前共有11 支乡镇专职消防队，258 支村(居、社区)志愿消防队、234家消防安全重点单位建立微型消防站，4支民间救援队伍。

河南省开封市通过聚合社会应急力量参与应急救援工作，组建了县级专职应急救援队伍21个、队员2268人；全市2379个村（社区）已全部建有应急救援队伍，队伍数量2678个，应急救援人员36646人。政府专职消防队员由消防救援部门向同级政府申请，同级财政予以保证有关工资待遇，日常管理上参照在编消防员进行严格管理，24小时值班备勤。

山东省济宁市在建强市县乡三级专业消防救援队伍的基础上，每个乡镇（街道）组织应急、警务、医务、网格员等组建了不少于30人，村居（社区）组织“两委”成员、物业管理员、基干民兵等组建了不少于10人的基层应急救援队伍。

根据《山东省微型消防站建设标准》，山东省青岛市崂山区金家岭街道陆续建成并投入使用了8所一级微型消防站，每站8人至10人，配备有消防水罐车及各类救援装备，军事化管理，24时备勤值班，可随时出动处置突发事件。人员待遇参照青岛市社工待遇标准，出台有《金家岭街道微型消防站量化考核管理办法》，对各站进行日常考核。

江苏省江阴市各镇街园区目前共有 14 支消防中队，共计377人；市人武部下属民兵应急连分布全市 265 个村，实现民兵应急救援力量全覆盖；其他专业应急队伍在各镇街均有分布。组建专职救援队相关费用均由各级地方政府承担。

从以上调研结果来看，13个地方党委和政府高度重视基层应急能力建设，通过出台推进基层应急能力建设的相关政策文件，在建立健全基层应急管理机构、组建基层应急救援队伍等方面给予大力支持和资金保障，有力有效地提升了基层应急能力、应急水平。

自2021年11月成立以来，浙江省绍兴市越城区马山街道综合应急消防救援站积极承担“灭火抢险、防火巡查、消防宣传、应急救援”为中心的各类急、难、险、重任务，累计配合参加各类扑救火灾212次，抢险救援139次，出动人次2118人次，抢救被困群众10名，处置成功率达100%，挽回经济财产约500余万元。该救援站还积极参与抢险抗台10余次和抗击新冠病毒志愿者活动，进行消防安全检查248次，开展各类消防宣传54次，发放宣传资料1万余份，消防应急体验馆接待参观39次，累计参观人数1500余人，成为绍兴市15分钟综合应急消防救援圈建设的样板。

绍兴市嵊州市积极支持引导社会力量参与救灾工作，通过“政策引导+自主申报”相结合将社会救援队伍纳入政府财政保障体系，从2020年起每年补助工作经费10万元，目前已组建成立4支应急救援队，志愿者队员达1250人。由于嵊州市河溪密布，水系发达，近年来全力开展 “暑期防溺水工程”，通过精准布置救生装备、定期开展巡查维护、高效处置突发事件、多维强化立体宣传等措施，成功打造“15分钟应急救援圈”，在重点河段和山塘水库安装救生装备1100多套，5年来成功救援溺水者36名。

基层应急能力建设存在的问题

在积极探索提升基层应急能力的过程中，各地出台了许多好政策，积累了许多好经验，但在实践过程中，也存在诸多亟待解决的问题。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授王宏伟一直关注基层应急管理体系和能力建设。在他看来，由于2018年党和国家机构改革没有涉及镇街层面，基层应急管理存在短板和弱项，基础薄弱、基层脆弱的局面尚未根本改变。其突出的问题主要包括：一是当前基层应急能力建设中尚未建立统一的综合性应急机构，分灾种设立的现象突出，弱化了统筹协调能力。网格员、安格员、灾害信息员等职位设立名目繁多，加剧了“上面千条线，下面一根针”的困境。二是应急体制改革后消防转隶应急管理部，基层消防监管出现空挡。根据新《消防法》，社区警察“可以”监管，规定过软。而消防力量向社区的延伸有限，难以有效覆盖。而且，由于消防实行统一领导、分级指挥的体制，基层消防与应急之间互不相融，难统筹少协调现象普遍存在。三是基层人力、物力、财力匮乏，应急能力“空心化”，导致整个国家应急体系呈现出“头重脚轻”的倒金字塔形态。在责任层层传递、层层加码的情况下，基层“七八杆枪”难担“千钧重担”，“最后一公里”甚至“最后一百米”问题显现。四是社会力量参与应急管理的机制尚不完善，社会动员工作需要大力加强。村（居）委会是群众性自治组织，但常被当作镇街权力延伸的“抓手”，没有发挥社会自我动员的枢纽作用，未能有效整合企业、社会组织和公民力量。

而从此次调研的反馈结果来看，13个地方反映较多的问题主要集中在以下几个方面：

基层应急管理机构建设人、财、物保障不足

目前，虽然各地在积极推进乡镇（街道）基层应急管理机构建设，但是在定机构、定编制人数的情况下，单独设立应急管理办公室，需要撤销或整合原有内设机构，调整难度较大。同时，在现有工作格局下，基层乡镇（街道）增加编制或从其他办线调整人员的难度较大，即使强行调整，其他办公室也不愿放走工作能力强的人员，导致基层应急管理机构小、能力弱的情况普遍存在。

 浙江省绍兴市越城区表示，目前个别镇街应急机构人员配备仍然没有完全到位。诸暨市也表示当前镇街应急管理机构人员专职率仅为25.8%（实有人数编内人员89人，其中专职人员23人），基层应急管理力量配备不足。广东省东莞市道滘镇明确表示当前人员编制和车辆严重不足，山东省青岛市政崂山区沙子口街道目前无执法检查专用车辆，河南省开封市也存在基层应急专项编制较少、尚没有配备执法检测装备和车辆，保障能力有限的情况。厦门市海沧区表示基层应急机构仍需省级编办、应急部门和消防部门联合拟制相关人员配备规定，明确配置标准和配置条件。

相关部门应急职责存在交叉

目前，虽然各地在乡镇（街道）设立了应急管理办公室，但由于人员没有充实调整到位，应急办和其它内设机构的职责没有完全厘清，日常应急管理工作开展难度较大。

浙江省绍兴市新昌县表示，当前基层应急管理机构部分职责边界不够清晰、监管责任无法落实不到位等问题依然存在，导致基层应急管理机构统筹协调作用还没有完全发挥。此外，上下互动、区域联动等机制还不够健全，信息、数据共享仍需进一步畅通，建议尽快整合乡镇（街道）的相关信息化平台。厦门市海沧区由于机构改革还在进行中，消防部门相关职能及人员安置还是参照以前的体系运行，应急部门和消防部门还没有打通“最后一公里”的职责衔接问题。河南省开封市也存在消防机构与应急部门工作职责交叉重复现象，一定程度上影响了应急管理和消防救援队伍的融合发展。

基层应急人员专业能力及待遇保障均有待提高

随着基层应急管理体系的逐步建立，三分之二以上的地方表示当前基层应急管理人员缺乏系统培训，专业性欠缺，亟需加强基层应急人员专业能力，特别是应急管理执法能力。一半以上的地方表示，当前基层应急管理执法专业水平不高，亟待提升。主要体现为镇街工作人员隐患排查、案卷制作等执法实力能力较弱，容易在处罚条款适用、罚款额度裁量等环节出现纰漏，导致在个别镇街推广委托执法存在一定的法律风险。

另有一半以上地方表示，当前基层应急救援力量队伍专业能力亦有待提高，需要建立健全基层应急救援人员教育、培训、训练机制，通过加强对基层应急救援队伍进行业务指导培训，组织与应急救援专职队伍协同演练等，着力提供应急救援队伍专业救援能力。

此外，由于编制有限等原因，当前基层应急管理人员大多采用劳务派遣形式，工作强度不小、人员待遇不高，导致队伍稳定性差、人员流动性大，难以有效形成中坚力量。基层应急救援队伍因由政府不同部门通过不同方式聘用组建，工资待遇参照不同职能部门的规章制度，实施标准不一，也存在保留人才相对比较困难等问题。

应急管理工作量化评价体系尚不健全

基层应急管理工作关键在于防，基层应急管理人员大量的工作精力主要用于防范化解各类风险隐患，与其他工作相比，更显枯燥，工作成效也较难以呈现。有地方直言，由于乡镇（街道）领导更关注重点工作、经济指标以及社会矛盾化解等工作，常常将应急管理干部抽调参与其他工作，不利于基层应急管理日常性、系统性工作的开展。

基层对提升应急能力的呼声

坚持预防与应急并重、常态与非常态结合，做好基层应急管理工作，是推进基层治理体系和能力现代化的重要内容，对于夯实党长期执政和国家长治久安的基层基础具有重要意义。在推进基层治理现代化建设的过程中，如何进一步加强基层应急能力建设，参与调研的13个地方结合当前工作实际，提出了具体的对策与建议。

一是建强基层应急管理机构，强化基层应急机构统筹协调能力

建强基层应急管理机构是提升基层应急能力的基础。这既要求配强配足基层应急管理机构人员、装备等，大力推进基层应急管理机构标准化、规范化建设，也包括全面理顺基层应急管理机构与相关职能部门的职责边界等。

 为规范基层应急管理机构建设，河南省开封市建议国家层面出台有关规定，对全国乡镇一级应急管理机构设置、综合行政执法改革、人员配备、经费保障等进行统一规范，对乡镇应急力量建设予以倾斜，明确专门的机构和人员，确保应急管理工作有人干、责任有人担。从全国层面统筹整合安全生产、防汛抗旱、防灾减灾、抗震救灾等协调议事机构，统一部署，统一对接，统一协调，方便全面开展各项工作。

 厦门市海沧区建议整合街道护林员、村居巡防队、专职消防队、小型消防队、微型消防站等力量，成立应急领导小组，由街道党委委员、副书记或副主任负责统一指挥调度、统一管理、统一考核；积极筹划组建省-市-区（县）-乡镇（街道）四级联动机制，运用信息化手段，组建上下贯通、左右联通的应急救援指挥体系，做到灾难事故现场、应急救援模式、应急指挥调度、救援后勤保障、善后应急处置等工作实现一键指令下达、救援现场可视化、信息共享口径统一、救援后勤保障有序。

二是加强基层应急人员能力，提升基层应急人员待遇保障

当前，基层应急管理工作由于人手有限或者人员能力、经验不足而导致工作开展不理想的情况时有发生。

为稳定基层应急管理队伍，提升基层应急人员履职能力，山东省济宁市建议提高乡镇（街道）、村居（社区）应急救援队伍技能培训、应急演练次数，提高基层应急救援站人员待遇，建立健全乡镇（街道）应急管理人员评优奖励机制。浙江省绍兴市柯桥区也建议，采取切实有效的激励措施，落实基层应急管理工作人员的相应待遇。

厦门市海沧区建议采用政府购买服务按需编配基层应急队伍，设置招聘学历、年龄和从业经验，建立健全考核制度，优化应急队伍，对不太适应应急救援工作、不会使用信息化装备、年龄偏大且身体有慢性疾病不能遂行救援任务的人员实行淘汰制，逐步完善基层应急队伍建设。

江苏省江阴市建议加强对基层应急队伍的技能培训和指导，并创造机会让基层应急队伍参与上级的应急实战演练等活动。山东省青岛市崂山区金家岭街道也建议定期组织应急管理人员培训考核及证书制发，提升应急管理人员专业能力，以便开展日常工作。

三是加强基层应急物资储备管理

当前，基层在应急物资储备方面普遍存在储备规划滞后、财力保障分散、市场力量参与不足等问题，亟待进一步研究完善。

河南省开封市建议坚持政府主导、社会共建、多元互补，建立应急物资分类分级储备机制，建立智能化物资管理、调配系统，制定相应物资管理、调拨制度，分级建立健全集中管理、统一调拨机制。建立应急物资资源交易平台，突发事件发生时，依托交易平台，充分应用大数据技术，汇总相关企业生产和销售信息，及时发布采购信息，建立应急采购的“绿色通道”并实施应急物资采购。加强乡镇应急救灾物资储备，在发生突发事件后可以互相调动物资，整体协调，使物资达到使用率最大化。提供充分的应急物资专项资金保障，专款专用，确保应急物资及时补充更新。

山东省济宁市建议加大基层应急救援物资投入。在保证乡镇（街道）应急救援队伍与村居（社区）应急救援队伍救援装备合理衔接的基础上，结合乡镇（街道）、村居（社区）实际情况，购入相应专业应急救援设备，相应增加村居（社区）应急救援队伍装备种类和数量。

厦门市海沧区建议由省级应急管理部门统筹专项经费，按基数比例，配备市、区（县）、乡镇（街道）、村居（社区）以及主要社会救援力量应急处置及应急救援所需的装备物资器材，做好装备、设备、物资、器材的调配工作。

四是以信息技术赋能基层应急能力建设

当前，基层应急指挥中心和综合指挥平台尚未完全建成，部门间协调联动主要依托指挥部开展工作，指挥调度信息化、数字化程度有待加强，智能化程度不高。

对此，浙江省绍兴市柯桥区建议，进一步提升基层应急管理智慧化程度。对照上级部门关于应急管理信息化建设的相关要求，坚持“标准规范、多级联动、高效运行”导向，在高标准建设基层应急管理站的基础上，积极运用大数据、互联网、人工智能等先进技术，依托应急管理智慧平台功能，加快各类基础应急管理信息的互联互通、集成共享，加强企业(村居)智慧监管设施配备管理，启动区级应急管理智慧平台建设，着力构建“企业(村居)-镇街-区中心”三级联动的智慧应急监管网络，切实提升灾害信息共享、预报预警和资源统筹调度能力。

调查评议组对提高基层应急能力的建议

习近平总书记在吉林考察时指出：“基础不牢，地动山摇。”推进应急管理体系和能力现代化，县（市、区）、乡镇（街道）乃至于村居（社区）是基层基础。基层基础是否坚实可靠，关乎应急管理事业改革发展的根基。因此，“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层应急能力上下更大功夫。

在参与调研的基层应急管理部门提出上述建议的基础上，《中国应急管理》杂志编辑部特邀相关专家、学者组成调查评议组，请其结合各自研究关注的领域，从构建特色大国应急体系视角下，分别对切实提升基层应急能力提出了自己的思考和建议。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授 王宏伟：构建新时代大国特色国家应急体系，基层是基础，人民是根基，必须将政府赋能赋权与基层自治强基结合起来，把强化顶层设计与夯实基层基础结合起来。一是在镇街改革过程中优化应急管理体制，整合单灾种机构，在全国构建统一的基层综合性应急管理机构，实现各种信息员的“多员一体”。二是落实落细基层消防监管工作，可以用委托执法的形式，压实社区警察消防监管责任，同时大力发展社区小型、微型消防站，理顺基层应急与消防之间的关系。三是为基层赋权赋能以提升临机决策的能力，既发布“渡河”的指令，又提供渡河的“舟楫”。同时，明确分级负责的制度，避免责任在基层的无限度汇集、叠加。四是注重基层的自治强基，发挥党建引领的作用，整合常态的日常治理能力与非常态的应急管理能力，完善应急社会动员机制，提升平战转换水平，使政府对社会动员和社会自我动员在基层实现有效融合，把基层政府、社区（村）、社会组织、企业、公民个人的力量汇集成磅礴的应急合力。

山东大学政治学与公共管理学院常务副院长、教授 马奔：一是要厘清县、县直部门与乡镇（街道）应急管理的职责权限。乡镇（街道）即使有了专门的应急管理机构，在现有体制下也无法调动与应急管理相关的部门形成合力。在基层应急管理工作中，需要对县、县直部门与乡镇（街道）在应急准备、监测预警、应急响应、决策执行、应急物资保障、人权事权财权等方面的工作，进行较为明确的科学划分，形成权责对等，避免随意性过大、基层工作无序和基层负担过重的问题。二是要提升基层应急管理的科技支撑水平，把大数据、物联网、人工智能、区块链等新兴科技与应急管理的工作内容进行深度融合，如在风险研判、监测预警、应急处置、应急物资调度等方面，通过科技支撑，实现应急管理基础信息的数字化、应急处置的高效化等。

中共广东省委党校（广东行政学院）应急管理教研部、广东省应急管理专家委员会综合管理专业组组长 宋儒亮：一是站位要尽快调整。统筹安全和发展，基层应急管理机构更需要调整站位，当好前哨，主动作为，积极报告，寻求支持，切实当好防范化解隐患风险事故的排头兵。二是认识要尽快改变。目前基层普遍存在一种“以信息化推进应急管理现代化”的要求对基层可以另当别论的认识误区。这种认识必须尽快改变，不仅如此，还要积极通过加强科技投入等举措，提升基层信息化建设水平，加强监测预警信息收集、研判能力，不断提升应急指挥智能化、集约化程度。三是能力要尽快提升。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出，坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。面对应急管理新形势新要求，必须尽快提升基层应急管理法治能力，尤其是基层应急管理人员运用法治思维和法治方式应对风险事件隐患的能力和水平。

中国应急管理报社党委书记 崔涛：一要增强思想供给，各级党委和政府要把基层应急能力建设作为践行“以人民为中心”发展思想、贯彻落实“人民至上、生命至上”的具体行动来抓。二要增强政策供给，从国家层面出台加强县乡（镇街）应急能力建设的指导意见，鼓励各地创新探索并加大其经验的推广力度，为各地开展工作提供政策支撑。三要增强资源供给，基层治理处于权力小、责任大、资源少的紧约束状态，要通过治理重心下移，将治理资源配置到最接近需要之处，权力与责任对等，责任与资源相配。四要增强素质供给，县以上治理具有专业性，基层治理具有综合性，对人员的综合素质要求更高，要通过提高待遇吸引人、职业培训培养人、荣誉奖励激励人等多措并举，提高队伍工作能力。

河南省应急管理厅一级巡视员 孙兆贤：一是强化基层一线现场盯守。加强对重要风险点、重大危险源的现场值守人员及其应急器材配备，配置必要应急通信设备，确保通讯畅通，落实布控盯守要求，加密巡视检查，确保针对性采取应急处突措施。二是强化人员紧急避险转移。针对地震、地质灾害、化学事故、尾矿库溃决、森林火灾、山洪灾害、城市内涝、中小河流洪水等危及的重大风险区域，坚持“避险为要”原则，及时果断转移群众，建立并落实“转移谁、谁组织、何时转、转到哪、如何服务保障”的紧急避险转移机制和工作方案，严防出现人员伤亡。三是强化基层应急快速响应机构。健全应对极端灾害的基层应急预案和第一时间响应机制，一旦预警或出现极端情况，即时启动最高等级响应，做到该停学的停学，该停工的停工，该停业的停业，该停运的停运，及时有序疏散和撤离群众，切实保护人民群众生命财产安全。

浙江省应急管理厅人事处处长 孙涛：虽然浙江省制定出台了加强基层应急管理体系和能力建设的指导意见，但由于国家层面缺少顶层政策支持，许多问题特别是人员编制、岗位津贴、值班补助落实难等问题还有待进一步解决。为进一步加强基层应急能力，一要持续加强乡镇（街道）应急管理站建设，全面推进乡镇（街道）应急管理站规范化建设。二要将加强基层应急能力纳入基层治理体系建设推动。积极推动将应急管理纳入“基层治理四平台”，争取在基层应急管理机构设置、资源力量配备、保障措施落实等方面取得新的突破，有效提升基层应急管理能力。三要加快应急管理综合行政执法改革落地见效，推动执法力量向县乡基层倾斜，按中央统一规定，全面落实应急管理执法人员制式服装配发、执法执勤用车配备等要求。加强应急管理执法队伍建设，建立完善执法人员交流、培养、考核、奖惩机制。四要全面推进乡镇（街道）“一专多能、一队多用”基层综合性应急救援队伍建设，按照有专职人员、有办公场所、有营房仓库、有训练场地、有专业装备、有统一服装、有管理制度、有训练日志、有招录标准、有意外保险等“十有”要求，实行规范化管理。五要全面落实安全生产监管监察岗位津贴等保障政策，积极执行基层应急管理人员的工伤、人身意外伤害保险和抚恤政策，健全基层应急管理干部激励保障机制。

绍兴市应急管理局副局长 陶培松：一要制定基层应急管理职责清单和任务清单，以清单形式明确镇街应急管理干部工作职责，为基层应急管理工作量化评价提供依据，从侧面体现镇街应急管理干部日常工作成效，在应急管理办未能单设情况下，确保应急管理干部主要精力投入到应急管理工作中。二要统筹发展和安全，将应急管理工作纳入乡镇（街道）“三定”职责，单设应急管理办公室，统筹协调安全生产、自然灾害和消防工作。

《中国应急管理》杂志执行主编 张广泉：党的十九届四中全会《决议》指出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制。在基层应急能力建设中，一是应充分发挥各级党组织的对应急能力建设的全面领导作用，推动政府、行业及全社会共同努力，形成共建共治共享的基层应急治理格局。二是在共建共治共享的基层应急治理格局下，应建立起基层应急能力动员组织、响应处置、恢复重建于一体的统一指挥机制，协同相关部门及全社会统筹推进应急能力建设。三是在基层，尤其是乡镇、村居，应急救援的第一响应力量往往是社会力量，因而，要加强基层社会力量的建设与管理，以标准化、规范化推进基层应急救援队伍建设，使其在基层应急救援中充分发挥作用。

结语

基层应急能力是基层治理体系和治理能力的重要组成部分，肩负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。我们一定要认真贯彻落实习近平总书记关于加强应急管理工作的重要指示批示精神，践行“以人民为中心”的发展思想，统筹乡镇街道现有队伍和资源，完善基层应急管理组织机构，提高基层应急保障水平，夯实基层应急人才保障和群众基础。在梳理总结加强基层应急能力建设工作所取得的成果亮点和经验做法的基础上，调动一切积极因素，聚焦加强基层应急能力建设工作的重点难点，广泛建言献策，助力推动相关问题解决，为基层应急能力建设汇聚智慧力量，进一步推进基层应急能力上台阶。