应急管理部政策法规司解读新《安全生产法》

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作者: 邬燕云 2021-09-07 11:00　

新安法全员责任责任制安全生产责任体系

为认真做好新《安全生产法》宣贯工作，让各级各有关部门和单位学习悟透新安法核心要义和主要内容，推动新安法顺利贯彻落实。应急管理部政策法规司副司长邬燕云做专题辅导报告。

2002年6月29日，第九届全国人大常委会第二十八次会议通过《安全生产法》，自2002年11月1日起施行。

2021年6月10日，第十三届全国大人常委会第二十九次审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中国人民共和国安全生产法>的规定》，自2021年9月1日起施行。

一、修改的必要性

1、由于我国仍处在工业化、城镇化持续推进过程中，各类事故隐患和安全风险交织叠加，近年来生产安全事故易发多发，实际工作中还面临着企业主体责任落实不力、政府监管体制机制不完善、安全生产工作基础薄弱等问题。

2、2016年12月中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(以下简称《意见》)，规定了安全生产工作的指导思想、基本原则、制度措施等。2017年11月党的十九大对安全生产工作提出了新要求。十九大以来，习近平总书记多次对安全生产工作作出一系列重要指示批示。

3、根据2018年国务院机构改革方案，原国家安全生产监督管理总局的职责划入应急管理部，有关部门的安全生产监督管理职责也需要进一步明确。

二、修改的总体思路

1、贯彻新思想、新理念。将习近平总书记关于安全生产工作重要指示批示和党中央、国务院有关政策要求上升为法律，确保改革举措落地见效。树牢安全发展理念，从源头上防范重大安全风险等规定。增加重大事故隐患排查治理情况报告，高危行业安全生产责任保险安全生产公益制度。

2、健全安全生产责任体系。强化党委政府领导。明确部门监管责任，安全三必须，新兴平台经济监管等。压实企业安全生产主体责任，主要负责人第一责任人，全员安全生产责任制，双重预机制标准化建设建立完善安全风险预防控制体系，加强安全生产标准化建设。

3、强化新问题、新风险的应对。吸取事故教训，餐钦行业燃气单位安装可燃气体报警装置;矿山高危行业施工单位资质管理，违法分包、转包;安全评价机构资质租借、挂靠，公开安全评估报告，对于新业态、新模式产生的新风险，强化从业人员安全生产教育和培训等。

4、加大违法行为成本，提高罚款金额；处罚方式更严，借鉴环保法律做法，增加按日连续计罚;加大关闭力度，主要负责人职业禁入；加大联合惩戒。通过利剑高悬，有效打击震慑违法单位，保障守法的合法权益。

5、完善政府监管体制机制，强化基层监管机构建设，加强基层监管力量建设，依靠信息化手段提升监管效能，提高安全生产治理体系和治理能力现代化水平。

三、主要修改内容

第一部分：总体规定

1、进一步完善安全生产工作的原则要求。

安全生产工作应当坚持中国共产党的领导。安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。

安全生产工作应当实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位的主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。(第三条)

2、完善生产安全事故追究制度，对事故单位和个人进行追究。

国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任单位和责任人员的法律责任。(第十六条)

3、安全生产公益制度

因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。(新增第七十四条)

第二部分：强化生产经营单位安全生产主体责任

1、全员责任责任制

生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度。(第四条)

生产经营单位应当实行全员安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。

生产经营单位应当建立相应的机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。(第二十二条)

2、构建双重预防控制机制

构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。(第四条)

3、加强标准化、信息化建设

加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设。(第四条)

4、平台等新兴经济

平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。(新增第四条)

5、主要负责人职责及细化

生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。 (第五条)

生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：

(一)建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；

(二)组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；

(三)组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；

(四)保证本单位安全生产投入的有效实施；

(五)组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

(六)组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；

(七)及时、如实报告生产安全事故。(第二十一条)

6、分管负责人职责

生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。(第五条)

7、可以设立专职安全生产分管负责人(安全总监)

生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。(第二十条)

8、安全管理机构设置，增加装卸单位，道路交通单位改为运输单位。

矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位和危险物品的生产、经营、储存、装卸单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。

前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员(第二十四条)

9、完善安全生产管理机构及安全生产人员职责。

(一)组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；

(二)组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；

(三)组织开展危险源辨识和评估，督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；

(四)组织或者参与本单位应急救援演练；

(五)检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；

(六)制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；

(七)督促落实本单位安全生产整改措施。(第二十五条）

10、主要负责人和安全生产管理人员能力考核，增加装卸单位，道路交通单位改为运输单位。

危险物品的生产、经营、储存、装卸单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。考核不得收费。(第二十七条)

11、扩大注册安全工程师范围，装卸单位

危险物品的生产、储存、装卸单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作。(第二十七条)

12、高危建设项目竣工验收，增加装卸

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存装卸危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，应当由建设单位负责组织对安全设施进行验收;验收合格后，方可投入生产和使用。负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。(第三十四条)

13、增加不得破坏保护系统安全的规定

生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息。(新增第三十六条)

14、增加餐饮等行业的生产经营单位安装可燃气体报警装置的规定

餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。(新增第三十六条)

15、增加安全风险管控的规定

生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施。(新增第四十一条)

16、重大隐患整治后报告

生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会，信息公示栏等方式向从业人员通报。其中重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。(第四十一条)

17、重大危险源信息向政府部门备案

生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。

生产经营单位应当按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府应急管理部门和有关部门备案。有关地方人民政府应急管理部门和有关部门应当通过相关信息系统实现信息共享。(第四十条)

18、扩大危险作业范围

生产经营单位进行爆破、吊装、动火、临时用电以及国务院应急管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。 (第四十条)

19、完善安全出口管理

生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口、疏散通道。禁止占用、锁闭、封堵生产经营场所或者员工宿舍的出口、疏散通道。 (第四十二条)

20、增加对从业人员的人文关怀

生产经营单位应当关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生。(新增第四十四条)

21、完善高危行业建设工程施工项目管理

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存，装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。 (新增第四十九条)

22、事故发生后，及时抢救

生产经营单位发生生产安全事故后，应当及时采取措施救治有关人员。因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险和安全生产责任保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出

赔偿要求。(第五十三条)

23、落实岗位安全责任

从业人员在作业过程中，应当严格落实岗位安全责任，遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品。(第五十四条)

第三部分进一步明确地方政府和有关部门的安全监管职责。

1、基础设施和监管能力

国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与国土空间规划等相关规划相衔接。各级人民政府应当加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设，所需经费列入本级预算。(第八条)

2、重大风险评估机制

县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门建立完善安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控。(第八条)

3、开发区、港区、风景区等管理机构职责

乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责。(第九条)

4、新兴行业领域的监督职责

国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。(第十条)

5、政府部门之间配合

应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。(第九条)

6、强制性国家标准统筹机制

国务院有关部门按照职责分工负责安全生产强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见、技术审查。国务院应急管理部门统筹提出安全生产强制性国家标准的立项计划。国务院标准化行政主管部门负责安全生产强制性国家标准的立项、编号、对外通报和授权批准发布工作。国务院标准化行政主管部门、有关部门依据法定职责对安全生产强制性国家标准的实施进行监督检查。 (第十二条)

7、权力清单和责任清单

县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制权力清单和责任清单，公开并接受社会监督。(增加第十七条)

8、完善信息化系统

生产经营单位应当按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府应急管理部门和有关部门备案。有关地方人民政府应急管理部门和有关部门应当通过相关信息系统实现信息共享。(第四十条)

县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当将重大事故隐患纳入相关信息系统，建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。(第四十一条)

9、事故举报查处

负有安全生产监督管理职责的部门应当建立举报制度，公开举报电话、信箱或者电子邮件地址等网络举报平台，受理有关安全生产的举报;受理的举报事项经调查核实后，应当形成书面材料;需要落实整改措施的，报经有关负责人签字并督促落实。对不属于本部门职责，需要由其他有关部门进行调查处理的，转交其他有关部门处理。涉及人员死亡的举报事项，应当由县级以上人民政府组织核查处理。(第七十三条)

10、联合惩戒

负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位及其有关从业人员的安全生产违法行为信息;对违法行为情节严重的生产经营单位及其有关从业人员，应当及时向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、自然资源主管部门、生态环境主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示。(第七十八条)

负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对生产经营单位行政处罚信息的及时归集、共享、应用和公开，对生产经营单位作出处罚决定后七个工作日内在监督管理部门公示系统予以公开曝光，强化对违法失信生产经营单位及其有关从业人员的社会监督，提高全社会安全生产诚信水平。(第七十八条)

11、国家应急能力的统一调协指挥

国家加强生产安全事故应急能力建设，在重点行业、领域建立应急救援基地和应急救援队伍，并由国家安全生产应急救援机构统一协调指挥：鼓励生产经营单位和其他社会力量建立应急救援队伍，配备相应的应急救援装备和物资，提高应急救援的专业化水平。(第七十九条)

12、全国统一应急救援信息系统

国务院应急管理部门牵头建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门和县级以上地方人民政府建立健全相关行业、领域、地区的生产安全事故应急救援信息系统，实现互联互通、信息共享，通过推行网上安全信息采集，安全监管和监测预警，提升监管的精准化、智能化水平。(第七十九条)

13、乡镇政府应急预案

县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当制定相应的生产安全事故应急救援预案，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行生产安全事故应急救援工作职责。(第八十条)

14、事故调查

事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，评估应急处置工作，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任单位和人员提出处理建议。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。(第八十六条)

15、事故调查评估

负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果;对不履行职责导致事故整改和防范措施没有落实的有关单位和人员，应当按照有关规定追究责任。(第八十六条)

16、重大危险源判定标准

国务院应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大危险源的辨识标准和重大事故隐患的判定标准。(第一百一十八条)

第四部分发挥市场机制

1、安全生产责任保险

国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险:属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。具体范围和实施办法由国务院应急管理部门会同国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门制定。(第五十一条)

上述范围主要指:矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等八类。

2、中介服务机构

承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验结果的合法性、真实性负责。资质条件由国务院应急管理部门会同国务院有关部门制定。

承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构应当建立并实施服务公开和报告公开制度，不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。(第七十二条)

第五部分强化行政处罚力度

1、普遍加大力度。增加单位和个人双罚制。加大了对生产经营单位及其负责人安全生产违法行为的处罚力度。特别是加大事故的处罚。

2、增加责任保险处罚;补充完善注安师、中介机构处罚

3、增加按日累罚规定

4、增加多种关闭的情形

承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构出具失实报告的，责令停业整顿，并处三万元以上十万元以下的罚款;给他人造成损害的，依法承担赔偿责任。

承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构租借资质、挂靠、出具虚假报告的，没收违法所得:违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款:对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款:给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

对有前款违法行为的机构及其直接责任人员，吊销其相应资质和资格，五年内不得从事安全评价、认证、检测，检验等工作;情节严重的，实行终身行业和职业禁入。(第九十二条)

生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除，处五万元以下的罚款:生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款:构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。(第一百零二条)

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位未按照规定对施工项目进行安全管理的，责令限期改正，处十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以下的罚款;逾期未改正的，责令停产停业整顿。以上施工单位倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质的，责令停产停业整顿，吊销资质证书，没收违法所得:违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。(第一百零三条)

生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由应急管理部门依照下列规定处以罚款:

(一)发生一般事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款;

(二)发生较大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款;

(三)发生重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款;

(四)发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之一百的罚款。(第九十五条)

安全生产管理

发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款:

(一)发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款;

(二)发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款;

(三)发生重大事故的，处二百万元以上一千万元以下的罚款;

(四)发生特别重大事故的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。

发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款。(第一百一十四条)